增强小城镇综合承载力的对策研究

魏亿钢+++薛澜+++孟延春+++黄萃

摘要：增强城镇综合承载能力，是我国稳妥、健康、持续推进城镇化发展，提高城镇化质量和水平的战略思路。文章系统阐述了城镇综合承载力概念及其理论意义和现实价值，并通过对国家新型城镇化综合试点镇—龙港镇的案例分析，总结了增强城镇综合承载能力的思路，探索了短板问题的解决方案，拟提出一条可实施、可借鉴、可推广的小城镇综合承载能力提升模式。

关键词：小城镇；综合承载能力；新型城镇化；提升模式

一、 引言

小城镇是小城市、县城、和建制镇的总称。小城镇是联系城市与农村的重要纽带，兼具城市的资源集聚功能和农村的服务职能，具有固本强基的战略作用。小城镇还是吸纳和安置农村剩余人口的重要载体，为我国非农人口转移提供了广阔空间。费孝通先生很早就提出，小城镇是吸引农村转移人口的聚集点，是防止人口过度集中的“蓄水池”，可以有效缓冲和蓄积巨大的农村转移人口流量（费孝通，1996）。发达国家的城镇化的实践也证明了小城镇是吸纳人口的重要场所。例如，德国现有8 200万人口，70%居住在10万人口以下的小城镇（樊曦，2013）。在20世纪80年代初，费孝通先生就提出，大力发展小城镇是符合国情的最优模式（费孝通，1996）。所以，小城镇的发展水平，直接关系到我国新型城镇化建设的质量和效益，对于城乡统筹发展、促进经济健康发展、破解“三农”问题，都具有重要意义。

根据党中央国务院的相关政策，增强城镇的综合承载能力，提高城镇的人口吸纳能力，已成为我国未来新型城镇化发展的基本思路和发展方针。在《中华人民共和国国民经济和社会发展十二五规划》关于“积极稳妥推进城镇化”的工作部署中，明确提出了“增强城镇综合承载能力”的战略要求。如何正确理解城镇综合承载能力？如何科学增强小城镇综合承载能力？值得学界、业界和政府相关部门认真研究。现有研究对小城镇综合承载力关注较少。而小城镇的诸多特点，例如：经济内生性强、发展更依赖本地自然资源、公共财政弱、政府权限不完整等，使其承载力的提升策略不同于城市。本文通过对国家新型城镇化综合试点镇-龙港镇的案例分析，总结了其增强城镇综合承载能力的经验和解决短板问题的思路，探索了一条可实施、可借鉴、可推广的小城镇综合承载能力提升模式。

二、 城镇综合承载能力的内涵和特性

城镇综合承载力概念是以资源学、环境生态科学、人口学、经济学、社会科学等学科为基础，结合系统科学、协同论、控制论和多目标协同论，构成的城镇发展研究体系（李松志、董观志，2006）。费孝通先生很早就提出了城镇综合承载力的思想，早在1996年，他提出新型城镇化建设要统筹兼顾“硬件”和“软件”两方面的协同发展。硬件包括：环境、基础设施、市政设施。软件：文化、教育、社会道德、公共秩序等（费孝通，1996）。具体来说，城镇综合承载能力的内涵包括多个要素承载力，例如：经济、资源禀赋、生态环境、基础设施、公共服务和制度环境（Wei et al.，2015a）。

城镇承载力概念具有诸多特性：其一、它是“阀值”的概念，城镇系统内人口及其社会经济发展存在一个阀值，超过阀值的增长，将造成承载力过载，短板性因素会造成严重甚至不可逆的破坏，威胁城镇可持续发展（刘惠敏，2001）。其二、城镇承载力是一个动态、可控的过程，人作为组织、协调与控制者，实质上是这个控制过程的主体（李松志、董观志，2006）。其三、承载能力是一个多目标矢量、多层次的协同控制体系。多目标之间，多要素之间，具有相互影响、制约、交互的作用。所以，城镇建设要重视整体均衡发展，避免承载力短板的出现。

三、 研究案例

龙港镇地处浙江东南部，位于鳌江出海口南岸，隶属于温州市苍南县。自1984年建镇以来，通过一系列户籍、土地、市场改革，形成了产业化与城镇化的良性互动发展模式，被誉为“中国农民第一城”，是中国农村就地城镇化的样板，并被国务院入选新型城镇化综合试点名单。龙港镇综合承载能力的提升主要表现在：经济实力快速发展，基础设施持续改善，公共服务能力、城市形态魅力和城市治理能力都显著提高。截至2013年，龙港镇城镇化率达到56.8%，超过了53.73%的全国平均城镇化率。在建镇之初，龙港镇仅辖5个村，辖区面积5.2平方公里，人口仅为6 800多人了；如今已发展成为镇域面积172.05平方公里，户籍人口36.2万人，镇区人口25万人，镇区人口密度达1.3万人/平方公里，达到北京、上海等特大城市中心区的人口密度。2013年，全镇实现生产总值185.6亿元，城镇居民人均可支配首付31 910元。龙港镇以“小马拉大车”的模式、以镇级体制承载了县级乃至市级体量的人口和经济规模，基本保持了人口、经济、资源、环境的和谐发展，走出一条成功的承载力提升之路。同时，面对城镇承载力过载的新问题，龙港镇总结实践经验，提出了一系列增强承载力的措施。

四、 增强城镇综合承载力的措施

增强城镇综合承载力的关键是，在城镇建设中统筹兼顾各承载力要素的全面、系统、协调发展（Wei et al.，2015b）。龙港镇综合运用经济、技术、管理、法律、行政、社会手段，兼顾生态效益、经济效益、社会效益，实现城镇可持续发展。其具体措施如下：

1. 促进经济发展，提高就业吸纳能力。城镇化发展，要真正实现“人的城镇化”，需要产业和就业的支撑，吸纳和稳定农业转移人口，促其转化为市民。转移人口的吸纳能力，受到经济活力、产业结构、就业机会的直接影响。没有经济基础和就业保障的城镇化是竭泽而渔，会引起投资泡沫、居民生活贫困、城镇空心化等问题。

结合本地情况，龙港走出一条产业化与城镇化良性互动发展的道路。龙港镇积极推行民营改革，大力发展民营经济，鼓励农民发展家庭手工业，轻工业产品和个体私营经济。包装、印染、纺织、编制礼品加工等一批优势产业得到了长足的发展。2013年，龙港镇有23 372家个体工商户，7 706家企业。工商业的发展，为吸纳农村转移人口提供了就业保障，实现了农业劳动力向二产、三产的转移，为居民增收提供了渠道。龙港镇在壮大劳动密集型产业的基础上，大力推进产业升级和优化，发展战略性新兴产业，三产产值比重达到36.2%。繁荣的经济活力，创造了大量就业机会，对农民进城形成了很强的吸纳能力。2013年龙港镇吸引10万外来人口，且城镇居民注册失业率保持在较低水平。此外，良好的经济基本面，经济规模的不断扩大，促进了龙港镇财政的增长，2013年财政总收入和常住人口人均财政收入分别为18.8亿元和4 069元，达到了城市的基本水平（国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组，2014）。良好的财政收入，为改善龙港镇民生，扩大公益性投入，提高公共服务质量和服务覆盖面提供了重要保障。

2. 保护资源环境，推进生态文明建设。人口不断由农村向城镇转移过程中，同时伴随着消费需求的快速增长，造成对资源的过度开发和消耗，对环境造成显著污染和破坏。当前龙港的经济发展模式存在一定的问题：“三高一低”产业，即资源密集，劳动力密集，高污染，低附加值的产业，例如：印染、纺织、包装业在经济总量中所占比重过大，造成了一系列的资源环境问题，例如：河流和土壤污染、空气质量下降等。

面对出现的资源约束和环境问题，龙港镇大力推动生态文明建设，不断推进资源高效利用和生态环境保护。龙港镇努力转变经济增长方式，扭转依赖要素投入的发展模式。坚持从数量扩张型，资源集中型，管理粗放型，转变到质量提升型，资源集约型，通过政策引导，发展环境友好型产业，并大力发展循环经济。在政府层面，一方面加大对企业污染的整治力度，推进实施排污者付费机制，加大污染治理的监督和处罚力度，淘汰技术含量低，工艺落后、高耗能、高污染的劣质企业，降低环境污染大、资源消耗大的产业比例；另一方面，推动环境公用设施的建设，提高治理专业化水平、提高治污效率，加强废弃物的处理和再利用，加大环保投入，大力发展循环经济。在企业层面，鼓励企业通过技术升级、产业升级、精细管理，提升生产效率，有效地降低了资源的使用和减少了环境的污染。

3. 完善城镇基础设施建设，提升公共服务水平。完善的城镇配套设施和公共服务，是“人的城镇化”的必要支撑。龙港镇政府历来重视市政和基础设施建设，不断完善建设覆盖面，提高建设水平，构建完善的城市功能框架，消除发展的瓶颈因素，为经济发展提供便利的条件，为市民提供高效便利的生活服务和市政公用设施网络体系。

在向社会提供公共设施和服务的过程中，政府积极尝试“投融资模式”和“管理模式”的创新。传统的城镇建设，资金主要依靠国家财政划拨，由于国家财力有限，造成了很多城镇基础设施建设的滞后。龙港镇建镇后，经历了三次行政区划调整后，管辖面积和人口都快速扩大，城镇建设任务繁重，镇级财力捉襟见肘。龙港镇通过政府投资为引导，充分发挥市场机制，鼓励民间资本和社会力量，参与城镇建设、经营、维护和管理。采用“政府牵头，企业参与”的多元化城镇化投融资体制，完善农业转移人口市民化的成本分摊机制。此外龙港镇发挥市场的资源配置作用，积极拓展多元化的融资平台，鼓励有实力有意愿的社会资本参与城镇基础设施建设，一方面分摊了地方政府负债融资压力，另一方面发挥了社会资本在经营管理和资源整合上的优势。探索多种的项目投融资合作方式，如：建设-经营-转让（BOT），公私合作模式（PPP），鼓励企业与政府的合作，通过利益共享，风险共担，发挥各自优势，扩大公共服务投资的规模和效益，不断提升城市基础设施的规模和水平。重点将社会资本引入路网建设，市政工程，保障住房，能源项目，社会事业等领域，大大地提升了城镇的综合承载能力。此外，不断完善社会保障体系，发展社会保险、福利、救助、慈善等事业。2011年以来，龙港镇实现固定资产投资282.64亿元，且民间资本占到总资金投入的83%以上。污水集中处理率达85%，100%实现垃圾集中无害化处理，城市绿化覆盖率超过20%，人居绿地面积5平方米，建设14条公交线路，5所医院，54所中小学，镇广播电视台日播自办节目出超10小时（国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组，2014）。龙港镇已建成完备的水、电、气、通信、路、教育、科技、文化、卫生事业等配套设施。

4. 完善城镇规划，优化城镇空间布局。土地是城镇发展的关键限制性要素，其基本的空间功能具有不可替代性。现阶段，我国的土地利用模式粗放低效，“摊大饼”式的盲目扩张，总体呈现出建设用地紧张的局面。集约高效的土地利用模式，采取高密度的土地集约利用措施，提高土地容积率，盘活存量建设用地，大力度清理闲置土地，综合利用深度开发地上地下空间是国家的指导方针。

龙港镇坚持土地集约节约利用原则，通过“开元”和“节流”两个措施提升城镇承载空间。现阶段龙港镇区人口密度达1.3万人/平方公里，超过国际公认的宜居城市的 1万人/平方公里的上限，引起了一系列“城市病”问题的出现。“开元”是指龙港镇采取了镇区人流分散疏导的思路，破解城区人口过密所引起的可持续发展难题。“开元”措施的具体措施是，通过科学规划建设海图围垦，建成30平方公里的龙港新城，大大拓展了城镇的承载空间，按照每平方公里1万人的建设标准，有能力吸纳30万的转移人口，缓解旧城区交通拥挤、住房紧张等问题。“节流”是通过优化城镇空间布局，根据城镇发展规律，科学编制城镇发展规划，引导城镇有序建设，提升土地的利用效率。龙港镇的经验表明，城镇居民集中建房的土地利用效率明显高于农村建房，龙港城镇居民建房比农村建房人均土地面积少1倍～3倍。因此，推进城镇建设，吸引农村剩余劳动力进城，是避免土地浪费提高土地利用效率的必由之路。通过推进农村住宅楼建设，农村宅基地置换和流转，旧住宅、旧厂区改造等措施，盘活存量土地。在城镇建设管理中，严格遵循规划，杜绝以往根据发展需要项目需求更改规划的随意性，坚持以规划引导土地科学利用和城镇合理布局，破解建设用地不足的难题。龙港镇在2010年对总体规划进行修编，全镇控制性详规覆盖率达到89%以上，通过对土地利用的优化和管控，为城镇发展预留了空间。

5. 夯实城市管理基础，提升城市治理能力。随着城镇规模的不断扩大，人口和产业快速集聚，建设等级不断提高，城镇管理的任务和内容日趋庞杂。城市管理是一项内容繁杂的系统工程，涉及了城建、绿化、环卫、环保、城管、安保、社保、工商、社区工作等诸多领域。所以政府城镇治理能力水平关系到城镇发展的方方面面，是提升承载能力的重要制度性因素。

（1）完善政府城镇治理机制。管理理念创新，由“城市管理”转变为“城市治理”，是提高政府城镇管理和服务水平的重要措施。龙港镇通过推进“公众参与、共同治理”，推进公共参与城镇治理的制度化建设，使广大市民形成城市建设的共识，保障市民权益，改善治理效果。镇政府不断完善“自下而上”的城镇治理机制，具体措施是，建立政府、企业、公众的对话平台。通过对话平台实现镇居民的知情权、参与权、监督权、索赔权等法律赋予的权利。通过定期的对话，及时发现问题，解决矛盾，增进政府、企业、居民间的沟通和理解。

政府加强自身组织机构的制度建设，推进管理重心下移，明确行政部门职能，将责任落实到位，构建全方位、无疏漏、快速反应的城镇治理系统，实现对城镇问题，例如：公共设施损坏、社会救助、应急突发事件、劳动纠纷、违章建筑、扰民事件、环境投诉等的全面覆盖。

（2）智慧城市建设。城市管理中遇到的问题日趋庞杂和速变。以往的城市管理，主要凭借经验和直觉判断，属于粗放型、模糊型的管理，受人的主观因素影响大，随意性大。这种落后的管理造成了许多问题看不到，许多问题被误判，发现问题没人管，解决问题不及时。龙港镇大力推进智慧城市建设，将信息技术应用到城市管理中，初步建成了统一、完备、高效的城市信息管理系统。信息化的应用，构建了城市管理的“信息化网”，就城建、城管、治安、环保等多方面管理，实行全方位系统化精确管理，实现“网格化”管理，对问题精确计时定位和判断，有效清楚管理中的“死角”和“盲点”。将城市管理中的问题“一网打尽”。

城镇预警机制建设，是智慧城市的另一重要任务和优势。现在城镇运转中的问题快速多变，越来越难以预测和控制，尤其是许多“突发性”安全事件的发生，造成极大的社会危害。在此背景下，实现预警管理尤为重要。龙港镇努力通过落实部门职责，并利用信息技术，完善前馈控制，形成预警管控管理。通过收集和分析城市运行中的数据信息，预先判断或定位可能出现的城市问题，在问题出现的临界点前及时发现问题，及时采取纠正措施，将问题避免与萌芽阶段，避免了“亡羊补牢”的巨大成本和社会危害性，确保管理目标的完成。

五、 结语

现阶段，我国正处于城镇化发展的加速阶段，面临的资源环境社会矛盾日益突出。寻求增强城镇综合承载能力的措施，引导我国城镇全面、健康、稳妥发展，是实现可持续发展的重要保障。龙港镇的经验有重要的现实意义，为我国小城镇综合承载能力的提升，我国城镇化的发展，提供了宝贵的经验和借鉴。

参考文献：

[1] 李松志，董观志.城市可持续发展理论及其对规划实践的指导[J].城市问题，2006，（7）：14-20.

[2] 刘惠敏.长江三角洲城市群综合承载力的时空分异研究[J].中国软科学，2011，（10）：114-122.

[3] 樊曦.我们要怎样的“城镇化”？[N].新华时评， 2013-08-01.

[4] 费孝通.论中国小城镇的发展[J].中国农村经济，1996，（3）：3-10.

[5] 国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组.“小马拉大车”：特大镇在“小政府，大服务”上的探索[J].城乡研究动态，2014，（243）：1-10.

基金项目：中国工程院重点咨询项目（项目号：2013-XZ- 25）；国家自然科学基金重点项目（项目号：71133003）。

作者简介：薛澜（1959-），男，汉族，北京市人，清华大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为公共管理理论与公共政策过程；魏亿钢（1985-），男，汉族，山东省莱芜市人，清华大学公共管理学院博士后，研究方向为城市可持续发展；孟延春（1966-），男，汉族，山西省太原市人，清华大学公共管理学院副教授，研究方向为城市与区域发展与管理；黄萃（1978-），女，汉族，江西省新余市人，清华大学公共管理学院副教授，研究方向为公共政策量化分析。

收稿日期：2015-06-08。