地方政府的产业政策之殇

陆　铭

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授，复旦大学教授

地方政府的产业政策之殇

陆铭

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授，复旦大学教授

政府做得成功的地方，都是在市场存在缺陷的时候，有效地补充了市场的缺陷，并且给市场让出了充分的空间

在中国，非常值得注意的一个现象就是产业同构。大多数省份都将汽车产业作为自己的支柱产业，很多城市都在做“光谷”和“硅谷”。国家一旦制定出一些战略性产业发展目录，各个地方都会一哄而上。结果每一个地方发展的产业都高度雷同，同时，又必然是小规模的，在总量上是产能过剩的。

全国范围内的产业同构必然带来恶性竞争和市场分割。从短期来讲，地方政府用市场分割的方式保护本地企业，似乎的确是对本地的增长有好处，但是从全国来看，中国经济却陷入了一个“囚徒困境”，每一个地方政府采取的地方主义的理性行为，却导致了一个巨大的集体非理性，那就是体现为产能过剩、妨碍竞争和产业小规模化的各种效率损失。

在以邻为壑的经济增长模式背后，作为问题之源的某些特定产业的一哄而上局面又是怎样产生的？原因仍然要从地方政府的行为去找。在当前的体制下，地方政府所接受的来自于上级的考核仍然非常看重经济增长和招商引资。同时，又由于政府税收有相当大的一个部分来自于增值税，而增值税又是基于生产的，因此，生产活动在哪里，地方政府的税收就在哪里。这样，政府行为当然就是拼命扩大生产。

如果政府取代市场就会引发一系列的问题。比如说，地方政府喜欢发展高大上的产业，利用政府干预来加快资本积累，其结果就是经济的资本深化速度非常快。按照道理来说，经济发展水平更高的国家，每单位工业经济增长所带来的就业增长是更少的。而中国工业增长创造就业的能力比一些经济发展阶段领先于中国的国家来得更弱。更危险的是，这种被我称为“过度资本深化”的过程恰恰是在中西部省份来得更为明显，而在这些省份，恰恰是劳动力相对来说更为丰富，应该发展相对劳动密集型的产业才对。

过度资本密集化的产业发展路径导致工业化的速度远远快于服务业发展的速度，工业化的进程也远远快于人口的城市化进程。在收入分配上的体现，则是这样的产业发展模式造成劳动收入占国民收入之比下降。而劳动收入增长不够快又制约了消费的增长，反过来，使得既有的资本密集型的产业发展出现产能过剩。由于地方政府和国有企业的投资很多都是通过借债来实现的，这样的投入多产出少的发展模式就进一步体现为政府负债的上升。数据显示，地方政府负债占GDP的比重比较高的省份，恰恰是经济发展水平相对比较低的省份，也就是那些更为积极地采取政府推动产业“升级换代”的省份。

怎样来克服地方政府的产业政策所带来的低效率问题呢？最为重要的当然还是处理好市场和政府的关系。在一个市场经济国家，如果市场真正的成为配置资源的决定性力量，那么政府职能就是更好发挥它的作用，顺应市场经济的客观规律。换句话说，当前地方政府采取大干快上的做法，深度干预经济发展，推动产业成长的方式在很大程度上是违背市场经济规律的。认识到这一点，在地方政府官员的考核机制里就不应该片面强调经济增长、招商引资和税收指标，而应该更为关注地方政策所造成的一系列后果，比如说对于民生的忽略，还有环境破坏和政府债务增长。

同时，中央政府应该对欠发达地区加大公共服务和有回报的基础设施的投入，不要让欠发达地区的财政支出过于依赖本地的经济发展和税收，这样，就可以在很大程度上减缓地方政府注重短期经济增长的冲动，以及随之而来的地方之间的重复建设和市场分割行为。曾经有过一项研究证实，中央向地方的财政转移支付可以有效地减缓地方政府市场分割的行为。