政策导向影响下我国建设用地集约利用内涵与实践特征分析*

樊保军

0 引言

20世纪90年代以来，建设用地的集约利用在学术界受到持续关注，相关研究主要从内涵认识、状况评价和实现途径等方面进行探究，已积累了大量的研究成果[1-3]。从已有的研究成果来看，目前学术界对于“集约”概念的理解尚存在认识模糊的情况。较多的研究强调“集约”概念的经济属性，并试图借助经济学相关理论对我国建设用地集约利用问题进行阐释。但是在相关理论运用过程中存在理论与现实情况相脱节的情况，对问题的深入探讨造成困扰。随着国家不断强化集约利用土地的要求，各种形式的地方实践也在深入开展，对于相关的理论研究也提出更高的要求。明晰概念内涵、明确研究重点，从而选择合适的理论工具应是首先需要解决的问题。

为了厘清概念，更为准确地把握相关研究的重点和方向，论文对土地集约利用相关概念的形成、演变过程进行梳理，寻找国内学术界在相关概念内涵理解上产生分歧的原因，总结了当前语境下我国建设用地集约利用的内涵以及相关研究的特征。在此基础上，论文结合相关文献梳理和对现实情况的考察，从存在问题及其形成原因、驱动机制、目标实现影响因素等方面归纳我国建设用地集约利用实践的主要特征，探讨需要进一步研究的内容。

1 当前语境下我国建设用地集约利用内涵理解

1.1 西方经济学界有关土地“集约”利用的研究概况

西方较早涉及土地集约利用的研究主要见于古典政治经济学以及农业经营学领域。国内学者一般将最早的研究追溯到大卫•李嘉图(D•Ricardo)等经济学家对地租理论的研究[4]。但从研究内容来看，德国农业经营学方面的研究对后续研究的影响更为直接。18世纪末、19世纪初，泰尔（A•Thaer）、杜能（J•Thünen）等经济学家创立了农业经营学，并提出了农业生产集约度和位置配置理论。20世纪初，布林克曼（T•Brinkmann）吸收经济学理论，对农业集约经营的理论进行了更为深入和全面的阐述[5]，对于之后土地经济学的相关研究具有重要影响。此后，土地经济学作为独立研究领域产生。借助经济学工具，土地“集约”利用的理论研究进一步成熟，“集约”概念也被引申、拓展到对建设用地的研究当中[6-7]。

西方经济学研究中的“集约”概念源自所对应单词(英文为intensive，德文为intensiv)的本意，即“密集的”，土地集约利用即是指在土地上投入更高比例的资本、技术、劳动等生产要素（以下简称“可变要素”）。在对土地利用的研究中，“集约”与“粗放”作为两种对等的土地利用方式，本身并不存在孰优孰劣的问题。相关研究的重点是土地利用的投入产出关系，土地利用方式的选择取决于哪一种方式能够为土地使用者个体带来更大的收益。

在对土地利用方式选择的具体理论解释方面，经济学意义上的土地集约利用本质上是可变生产要素对土地要素的替代[8]。根据生产、成本理论，在既定产量的情况下，反映要素替代关系的生产等产量曲线与等成本线的切点处（图1中A点）生产成本最低，是要素配置的最优点。不同要素配置的最优比例取决于两者的替代比率，最终是由要素价格的相对关系来决定的[9]：

因此在土地相对价格较高时，最优的要素配置比例是投入较多的资金、劳动等可变要素和较少的土地投入，即采取集约的方式利用土地；反之则应采用粗放的方式利用土地。

另外，在早期的相关研究中，研究者关注到“土地报酬递减规律”对于土地收益的影响作用，提出了土地利用的“集约边际”( Intensive Margin)理论[10]。这一理论能够较好地解释农业土地的利用情况，但对建设用地利用的解释力有限。特别是随着科学技术的不断进步，“土地报酬递减规律”对建设用地的影响趋缓，理论“集约边际”不断提高，在现实中常常难以达到，影响到该理论在实践中的运用。

1.2 我国“集约”一词的使用及词义演变情况

从“集约”一词在国内较早的使用情况来看①如1929年陶春华《社会主义纲要》第六章：“人人都恐怕自己将来的地位被人剥夺或侵占，于是便有分配土地。分配以后，各人归各人耕种，管理传给子孙，又渐渐地成为一种世产，但还是共同的耕耘，后来又变成集约的耕耘。”1941年谌亚达译《中国区域地理》第一章：“南区： 集约耕作，作物很少歉收，收获量丰富。”详见黄河清 编著.近现代辞源.上海：上海辞书出版社.2010。，其词义对应于“intensive”等外文词在农业生产领域中的涵义，应是在对相关词语的翻译过程中生成的。在1990年代之前，“集约”一词在我国也一直主要使用在农业相关领域。之后，受到国家宏观政策中“集约型”经济增长方式理念的影响，词语的使用范围和词义都发生较大的变化。

用来反映经济增长方式的“集约增长”(Intensive growth，又译内涵增长)和“粗放增长”(Extensive growth，又译外延增长)这一对概念，是20世纪60年代初期，苏联经济学家在马克思的社会资本再生产理论基础上创造出来并传入国内的[11]。在外文中其核心词与用于农业领域的“集约”概念使用同一词语，在翻译时也采用了相同的中文词，但两者在内涵方面具有较大的区别：应用在经济增长方式中的“集约”概念不只用于土地利用领域，针对的对象更为宽泛；而且其强调的是通过优化管理和改进技术提高各类要素的使用效率来增加产出，而非简单通过生产要素投入（包括可变要素）来增加产出。

“集约型”经济增长方式概念的引入，对“集约”一词的使用产生了较大的影响。特别是1995年召开的中共第十四届五中全会明确提出“经济增长方式从粗放型向集约型转变”的思路后，“集约”一词得到迅速传播，其使用范围从农业生产领域一时间拓展到几乎所有生产、管理领域，其词义也产生了重要的变化，“提高生产要素的使用效率”被纳入对“集约”概念的理解当中。

建设用地集约利用相关概念在我国的广泛使用也产生于这一时期。这一时期的宏观背景是，国际学术界和我国领导人都表达了对我国城市用地快速扩张与粮食安全问题的深切忧虑[12]。1996年1月召开的全国土地管理工作座谈会上，讨论的重点落在保护耕地、实现土地利用从粗放型向集约型转变上面，相关研究也就此集中展开。

国内相关学术论文的数量变化情况可以充分反映“集约”一词被使用的频率和领域变化情况。笔者利用中国知网（CNKI）中国学术期刊网络出版总库[13]对1978—2014年期间篇名中包括“集约”一词的学术论文进行检索，并从中筛选出有关建设用地集约利用内容的论文进行统计分析。从检索结果（图2）可以看到，1996年篇名中包含“集约”的期刊论文出现大量增长，并开始出现针对建设用地集约利用进行研究的论文。此后，有关建设用地集约利用的论文数量快速增长，并在有关“集约”研究的论文中占据越来越高的比例。[13]

图1 生产过程中要素替代关系示意图

图2 1987—2014年篇名中含“集约”的期刊论文数量统计

1.3 当前语境下的建设用地集约利用内涵理解

从语言学的角度来看，社会环境会影响到词义的演变[14]，“集约”一词的使用便可反映出这一规律，其词义的现实演变情况可以从《现代汉语词典》（以下简称“词典”）各版本的词条解释变化中体现出来②《现代汉语词典》是中国权威的现代汉语规范型词典，由中国社会科学院语言研究所编纂，著名语言学家吕叔湘、丁声树曾先后主持工作。该词典于1958年6月正式开编，1965年“试用本”编纂完成并于1973年在内部发行，1978年正式发行第1版。之后经过5次修订，目前发行至第6版。词典在每次修订时会对实际使用中词义发生变化的词条解释进行修订，对比同一词条在各版次中的词义解释可以了解其词义实际演变的情况。。《词典》第3版（1996年发行）之前的各版本中对“集约”一词的解释与西方经济学的“集约”概念内涵一致，且限定在农业生产领域，具体解释为：“农业上指在同一土地面积上投入较多的生产资料和劳动，进行精耕细作，用提高单位面积产量的方式来增加产品总量（与粗放相对）。”③中国社会科学语言研究所编纂，商务印书馆出版《现代汉语词典》1983年第2版，1973年试用本和1978年第1版中表述与此略有不同，但核心内容相同。《词典》第3版之后的各版本中对“集约”的词条解释保留了上一条解释，另外增加一条：“泛指采用现代化管理方法和科学技术，加强分工协作，提高资金、资源使用效率的经营方式。”④《现代汉语词典》1996年第3版、2002年第4版、2005年第5版和2012年第6版中解释一致。这一解释内容则来自集约型经济增长方式概念的影响。

“集约”词义的拓展造成早期研究中对建设用地集约利用相关概念理解上的分歧，主要表现为：一部分学者严格恪守经济学中的“集约”概念内涵来对相关概念进行解释，另一部分学者则结合现实情况，从集约型经济增长方式的理念出发来理解建设用地的集约利用，将提高土地利用效率视为建设用地集约利用的重点。而国家有关部门发布的政策文件中，对于建设用地集约利用的理解倾向于后一种观点。受到相关政策传播的影响，目前学术界对于建设用地集约利用内涵的认识尽管还存在一定分歧，但已取得更多共识。笔者认为，在词汇语义发生变化且尚未稳定的情况下，应当从词汇的实际使用中寻求解释。对于建设用地集约利用概念内涵的理解可以通过对得到普遍认同观点的归纳来形成。因此，综合目前得到普遍认同的观点，论文对当前语境下建设用地集约利用的内涵特征总结如下：①建设用地集约利用不仅表现为较高的土地利用强度，还包括合理、高效的土地利用结构与布局；②建设用地集约利用的最主要目的是提高土地利用效率，从而减少土地占用，保护耕地资源；③建设用地集约利用的直接实现方式包括增加土地上的可变要素投入、调整土地功能和布局等，这些方式的运用一方面有赖于市场力量的推动，另一方面则需要通过政府的控制和引导来促进其实现。

相比西方经济学中的土地“集约”利用概念，我国的建设用地集约利用概念内涵发生了较大的拓展和转变。“集约”一词在我国的实际使用中已不是一个严格的经济学概念，而是对多种高效率土地利用方式的概括。并且在严格保护耕地资源的政策背景下，土地的集约利用优于粗放利用的方式已成为共识，这些情况决定了我国对建设用地集约利用的相关研究在概念使用、研究重点、评价体系等方面与经济学研究内容存在较大差异。

2 我国促进建设用地集约利用的实践特征

2.1 土地粗放利用问题的形成受到多重因素影响

按照当前语境下建设用地集约利用的内涵理解，与之相对应的建设用地粗放利用方式表现为多种形式，主要可以总结为建设强度低、生产性用地资金与技术投入不足、土地闲置或者当时使用功能不经济、空间布局不紧凑等方面。目前我国城乡建设用地粗放利用的现象大量存在，该问题的形成受到多重因素的影响，主要包括：

2.1.1 农用地转为建设用地的直接成本低新增建设用地主要来源于农业用地的转化，目前土地由农业用途转化为建设用地的直接成本较低，是造成土地粗放利用的最根本原因。在工业化过程中，农业生产的比较利益偏低是客观的社会经济现象[15]，而且土地农业用途与非农用途收益的差距还会不断增大。在市场作用下，“土地的高价利用有排挤土地低价利用的趋势”[6]。如果缺乏政府的有效干预，将形成大量农用地向建设用地的转化，不利于土地整体向集约利用方向发展。我国农村建设用地粗放利用的情况便在一定程度上反映出这一问题。对于城镇建设用地，目前需经过政府的征收之后再出让或者划拨给土地使用者。按照现有的征收补偿标准，补偿费用甚至低于本来已经处于较低水平的农用地实际价值，进一步刺激了地方政府的征地冲动，使得土地征用面积超过市场决定的均衡水平，为划拨用地和低价出让土地的大量供给提供可能，也造成土地征而未用现象普遍存在的问题。

2.1.2 土地的市场化配置不充分

市场是资源配置的基本方式和有效手段，通过价格、竞争、供求机制的作用，可以有效促进土地的集约利用。特别是对于城镇建设用地而言，资源稀缺和区位因素对地价水平形成影响，促使高地价水平地区的土地以更为集约的方式进行利用。目前，我国土地资源的市场配置机制尚不充分，存在大量无偿划拨的土地以及以较低价格出让的工业用地等。按照经济学理论，生产要素配置过程中，可变要素价格和土地价格的关系决定了要素配置的最优比例。在土地无偿或者低价取得的情况下，土地使用者以粗放方式利用土地在经济上更具合理性。因而造成这些土地普遍低效利用的情况。

2.1.3 土地制度不完善的制约

我国的经济发展以及城镇化以较快的速度推进，在此过程中，随着城市土地价值的提升和产业结构的调整，一部分早期社会经济条件下形成的存量建设用地，其使用功能和建设特征已不能适应目前的社会发展条件，形成土地闲置或者相对低效利用的情况。在现有发展条件下，可以借助市场力量，通过提高土地建设强度和转变用途等方式，使其得到更为经济、合理的利用。但由于目前我国的土地产权、使用制度尚不完善，例如在土地的使用权转让、存量建设用地的功能调整等方面的制度安排尚不充分，相关规划编制不能适应城市更新需求，一些集约利用方式的实现受到现有制度的制约。在农村建设用地方面，集体土地产权模糊、流转受限、使用权退出机制不健全等情况也影响到土地的充分利用。另外，土地所有权、使用权分割的情况也是造成农村宅基地布局分散的主要原因，而产权调整相应保障机制不完善对于促进宅基地集中布局形成重要的制约。

2.1.4 土地资产快速增值的诱惑

土地除了作为资源具有使用功能，同时还具有资产的属性。随着我国经济的快速发展和经济体制改革的深入，土地的资产价值日益凸显。在快速城镇化发展阶段，土地资产具有更大的增值潜力。即使不对土地进行使用，通过持有土地待到土地增值后进行开发或转让，也能够获得丰厚的利润。因此，一些企业在土地价格相对较低时囤积大量土地以期获得高额回报，造成土地闲置的情况；以宅基地为主的农村集体建设用地使用中，也存在多占土地以期获得土地增值收益的成分。而部分业已进城的农民也有保留原有宅基地等待资产增值的倾向，增加了宅基地退出的难度。

2.2 政策作为重要的驱动力, 相关实践主

要以自上而下的方式推动

从目前建设用地粗放利用的问题来看，问题形成受到现有市场条件、土地制度、经济社会发展阶段特征、土地经济属性等多方面因素的影响。从我国建设用地集约利用的要求来看，一方面国家确定18亿亩耕地保护红线，基本锁定了可用建设用地的总量；另一方面，我国城镇化处于快速发展的阶段，有大量的建设需求需要落实。可用土地资源的有限和建设需求的持续增长，对于土地的集约利用提出较高的要求。土地集约利用的驱动力主要有市场力、政策力、技术力和社会力等[16]，在目前情况下，依靠市场、技术以及社会力量的推动，土地集约利用的程度难以达到国家政策要求的水平，因此在我国促进建设用地集约利用的实践中，政策成为了重要的驱动力，政府在具体实践中发挥着主要的作用。

在约束和引导建设用地集约利用的过程中，政策所发挥的主要作用包括：通过制定相关规划、用地计划以及建设用地标准，强化土地管理，约束土地使用者的行为，促使其以集约方式利用土地；制定鼓励政策对土地使用者的集约利用行为进行激励，或者通过价格干预、税收调节等手段提高土地使用者的成本，倒逼土地的集约利用，以多种方式弥补市场条件的不足；完善以及创新土地制度，改善市场环境，使市场机制的激励约束作用得到更好发挥。

土地集约利用的政策导向基于粮食安全等国家利益因素而提出，因此中央政府在政策引导过程中处于主导地位。中央政府通过确定整体的政策要求、控制标准和实施路径等来指导地方政府的具体工作，并对地方政府的行为进行监督和规范。在中央政府早期发布的政策文件中，对于土地集约利用的要求分散在相关内容当中，主要强调耕地保护的整体要求和加强土地管制的内容。2004年国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确了强化节约集约用地政策的方向。此后，国务院《关于促进节约集约用地的通知》、国土资源部《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》等一系列政策文件出台，专门就土地的节约集约利用提出系统性的规范、引导要求。政策内容更为全面细致，政策鼓励和制度创新等方面内容得到加强。2014年3月，国土资源部发布《节约集约利用土地规定》，将有关土地节约集约利用的政策规范提升为法律制度，进一步增强了相关政策的约束力。为配合导向政策的落实，在此期间国土资源部修订了《土地利用年度计划管理办法》、《闲置土地处置办法》，强化土地管理的具体要求；发布了《禁止用地项目目录》、《限制用地项目目录》和《工业项目建设用地控制指标》等文件，形成明确标准以控制土地的利用；并出台了《全国工业用地出让最低价标准》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》以规范地方政府的土地出让行为；同时提出了城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发等试点政策以促进存量建设用地的整治与更新。另外，国家有关部门还调整了土地使用税费标准，通过提高新增建设用地占用耕地的成本，促进土地的集约利用。

在自上而下的政策推动过程中，地方政府结合中央政策制定地方性的引导和鼓励政策，进行制度创新的探索；同时编制相应的用地计划、规划以及标准等，并通过管理工作进行具体落实；在一些针对存量建设用地的土地整治、城市更新工作中，政府还直接组织或者深度参与到具体项目的实施当中。在相关实践工作开展的过程中，政府工作所针对目标对象的范围不断拓展：从关注城镇建设用地（尤其是工业用地）的集约利用拓展到农村建设用地，从强调增量土地的控制拓展至存量用地的盘活。在政策工具的运用上，也由行政手段约束为主逐渐转变为政府管制与经济手段结合的方式。

2.3 利益是影响政策实施效果的关键因素

建设用地集约利用的政策导向提出以来，中央政府的管理要求不断强化，地方政府的政策探索与管理实践也在持续深入，但从目前土地利用的现实情况来看，政策引导的作用尚未充分发挥，土地粗放利用的情况依然普遍存在。在政策执行过程中，利益的矛盾和冲突是制约政策作用发挥的关键因素。

美国学者戴维•伊斯顿认为，公共政策是对全社会价值的权威性分配[17]。政策过程中存在全局利益与局部利益、公共利益与个体利益的冲突，也涉及利益的再分配问题。改革开放以来，我国社会利益格局产生重大调整，计划经济时期国家主导利益分配的框架被打破，各利益主体从国家政策的被动接受者转向主动参与到政策过程中，其利益竞取和博弈行为影响着政策的实施效果。

在推进建设用地集约利用的过程中，首先存在国家利益与地方政府利益的矛盾。国家出于保护耕地、保障粮食安全的目的提出集约用地的政策要求。地方政府的主要利益诉求则是推动地方经济增长、体现城市建设政绩和增加地方财政收入等。在土地征收成本对于政府征地行为约束较小的情况下，地方政府更倾向于通过增加土地投入来实现其利益诉求，对于国家的政策要求缺乏主动执行的意愿，存在机械执行、选择性执行以及断续执行等情况，影响到政策作用的发挥。例如，为解决工业区土地粗放利用严重的问题，中央政府制定了工业用地建设控制标准，并对土地出让方式、最低出让价格等内容进行规范和约束。而多数地区地方政府为了吸引企业投资，在政策落实中存在用地控制指标执行不严、招拍挂出让流于形式的情况，对于土地出让最低限价要求，也以死守最低限价或者变相返还土地出让金等方式进行应对。而地方政府执行政策的主动性与地区经济发展水平以及土地供需关系相关。相对而言，在经济发展水平较高、土地资源紧张的地区，地方政府在促进建设用地集约利用中具有更强的主动性。在经济欠发达地区，以土地换发展的倾向较为严重，影响到土地的集约利用。

在土地的取得和持有成本较低的情况下，占有土地的企业和个人以粗放方式利用土地更具经济上的合理性，因此政府按照政策要求对其行为进行约束时，产生个体利益与国家利益的冲突。为争取自身利益的最大化，土地使用者通过多种方式规避政府的管制，进行利益博弈。目前，国家以及地方对土地利用行为进行约束的规划、标准等规则制定尚不完善，规则的执行还受到政府执行意愿、能力、资源等方面的限制，为土地使用者实现个体利益提供空间，影响到政策执行的效果。

对于存量建设用地，在通过土地整治、更新利用实现集约利用的过程中，可产生较大数量的土地增值收益，对于增值收益的分配是相关行动开展中的核心问题，影响到行动推行、推广的效率和质量。目前大部分存量建设用地整治、更新行动由政府主导实施，政府主导增值收益的分配并获得主要收益，但同时也依靠政府来落实资金和进行工作的组织协调。由于政府人力、财力、物力资源有限，整治行动的大规模开展受到限制。而且在政府主导收益分配的模式下，存在一些地方政府凭借行政力量挤压、侵犯土地原业主利益的行为，相关主体配合度低影响到行动的顺利实施，并可能引发社会矛盾。另外，也有一些地区在推动城市更新过程中探索增值收益的分享机制。例如深圳在城市更新过程中的直接收益主要由土地原业主和市场开发企业所享有，政府则主要通过获取公益性用地和收取补交地价来获益。广州市的做法是由政府和原业主共同分享土地增值的收益，实践中收益分成的比例直接影响政府和原土地业主进行更新的动力[18]。利益分享的机制提高了开发企业和土地原业主参与城市更新的积极性，减轻了政府的压力，对相关行动的开展起到促进作用。同时，在实践过程中也存在企业过分追求市场利润所导致的各种问题。

近年来，利益协调与合理分配对于促进相关政策落实的作用已逐渐受到重视，国家政策文件中也提出通过制定鼓励政策、建立合理的利益分配机制来促进土地集约利用的方向。在此背景下，地方政府正在进行积极的探索和尝试，相关研究尚有待于进一步深入以指导具体的实践。

3 结语

在资源紧约束的条件下，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度已成为我国土地管理工作的核心内容。2014年，国土资源部发布了《节约集约利用土地规定》和《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，对实践工作的开展提出更高的要求。政策文件从强化规模引导、优化用地布局，健全用地标准、完善市场配置、盘活存量土地利用等方面，提出进一步促进土地集约利用，特别是建设用地集约利用的政策方向。同时，政策中还强化了土地节约集约利用的监督考评机制以规范地方政府的行为，并且更为重视市场力量在资源配置中的作用。

在国家政策的指导下，促进建设用地集约利用将长期作为我国土地利用的方向和重要的管理任务。而利益因素将始终伴随政策落实的过程，影响到政策目标的有效实现。通过利益的调节、协调与整合，提高地方政府落实中央政策的主动性，土地使用者配合政策要求的自觉性以及市场力量参与存量土地整治等行动的积极性，以保证政策的顺利执行是各级政府应当重点考虑的内容，同时也是相关研究需要深入探讨的问题。另一方面，在当前土地利用的市场机制尚不完善的情况下，政府在促进建设用地集约利用中发挥重要的作用，但也存在过分依赖政府行为的情况：政府的一部分工作实际上是在弥补市场机制不完善造成的问题。由于政府自身能力、行政资源有限，政策目标实现效果将受到制约。从长远来看，促进建设用地的集约利用还需更多依靠市场的资源配置作用。结合具体的实践经验，不断完善土地产权、使用等制度的建设，让市场在土地资源的合理配置中更为充分地发挥作用，而政府则将精力集中于弥补市场的不足，才能更有效率地促进建设用地的集约利用。

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