我国BOT模式的积极作用及存在困难

摘要：BOT模式的运用给中国开发公共基础设施项目与提供公共服务提供了一种新的方式。然而BOT模式在中国还处于探索阶段，有很多不完善的地方，如相关立法等。本文通过对BOT进行一般性的介绍和回顾，总结BOT模式的积极作用、还存在的困难和对策建议。

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2015）04-0088-02

随着我国经济快速发展，城市化进程加快，对公共基础设施建设和公共服务提出更高的要求，进而公共事业的发展。目前我国有许多公共项目已经运用了BOT模式，由于客观需要，中国的BOT模式会逐渐成熟，BOT模式将更多的运用到公共领域。

一、BOT模式概述及发展现状分析

B O T即建设（B u i l d）、经营（O p e r a t e）、移交（Transfer），是一种政府融资方式，这是狭义上的BOT模式。广义上的BOT模式还包括BOOT、BOO等等。它们虽然运作方式有所不同，但其本质都大同小异，即政府授予私营部门特许经营权，在规定时间内由私营部门投资运营公共基础设施项目、提供公共服务，期满后收回项目的融资方式 [1]。

（一）适用范围和特征。

由于公共产品的具有非排他性和非竞争性，一般由政府提供。而准公共产品具有不完全的非竞争性和非排他性，可以由政府和市场一起提供，而且准公共产品范围比较广，政府可以将某些领域通过BOT的方式包给私人部门，如发电站、公路等，内外资都可以参与。

BOT项目有以下特征：其运作需要政府部门与项目公司签订特许权协议，即BOT合同；项目的适用范围有特殊性；实施周期长、金额大、风险多；项目特许期满后，应无偿移交政府。

（二）运作模式。

1．政府决策，确定项目。确定需要建设并可以运用BOT模式运作的公共基础设施项目或需要提供的公共服务。政府决策必须科学，在做决策时要综合考虑众多因素，如项目风险、社会影响等，对项目做可行性分析，并经过合法的审批程序批准立项。

2．项目招投标，确定项目承办人。首先由政府或者其委托机构发布招标信息，并对报名的私营机构进行资格预审，从中选择几家私人机构作为投标人并向其发出招标文件，投标人在规定的时间向招标人呈交标书 [2]。之后，进入谈判环节，双方达成一致后签订BOT合同。这是政府部门与私人机构正式委托-代理关系的确定。

3．项目的建设、经营和移交。项目的建设和经营期一般较长，期间双方按照合同要求履约，在经营期满后项目无条件归还政府。

（三）BOT模式的发展现状。

一方面，实践发展中，1984年的深圳沙角B电厂项目虽然有不规范的地方，但被看作是我国第一个具有BOT特征的融资项目。BOT项目的正式启动是以国家计委1995年5月8日签字批准的BOT试点项目——广西来宾电厂B厂项目为标志的 [3]。此外, 上海延安东路隧道、深圳地铁、重庆地铁、北京京通高速公路、广明高速公路、南京过江隧道等地的垃圾、污水处理厂等项目也是采用的BOT模式。 [4]到上个世纪九十年代末，我国BOT的运用进入一个高峰。高峰的出现也伴随着许多违规项目的产生，政府着手整顿BOT市场。进入21世纪以来，随着中国经济高速发展、城市化的需要、北京奥运会的需求刺激，我国城市基础设施建设的需求增大，越来越多的城市建设运用了BOT模式，并且国内资金后来居上，BOT的发展不仅仅限于吸引外资了。

另一方面，在立法发展中，1994年对外贸易经济合作部发布《关于以BOT方式吸引外商投资有关问题的通知》，1995年国家计委、电力部、交通部联合发布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，2002年建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，2010年国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，这些文件为BOT模式在中国的应用做了一些规定和说明，促进了BOT项目的发展。虽然国家对于社会资本的参与公共基础建设和公共服务领域不断有相关的法律规定，可是还不够完善。

二、中国BOT模式应用中的积极作用、存在困难及对策建议

（一）积极作用。

1.有利于节省财政资金，多元化融资渠道，减轻政府资金压力。传统的基础设施项目由国家投资建设，所需资金由政府的财政负担，不足则向国际、国内金融机构贷款，但国际贷款须计入外债并由国家偿还。基础设施行业投资额大，完全由国家投资，将是一笔不菲的财政支出和债务负担 [6]。BOT模式有利于吸引国外投资者和国内私人投资者，减轻政府财政压力。

2.增加开发公共基础设施项目、提供公共服务的数量，加快基础产业的建设。发展中国家在发展经济的同时，基础设施建设和公共服务也必须跟上。BOT模式的运用可以不分散政府过多精力而实现必要的公共基础设施项目建设和公共服务的提供。

3.项目建设更有效率，提高项目的质量。委托-代理实现了所有权和经营权的分离，私营机构以营利为目的来承办项目，而且在专业技术上有优势，可以使项目建设的效率提高、节约成本。另外，在双方权利义务明确，BOT合同得当的情况下，项目的质量能够得到保证、风险降低。

4.节约政府时间精力，精简机构。运用BOT模式后，政府将某些领域交给代理人，政府在机构设置和人员雇佣上可以节省时间、精力和钱财。对自身不熟悉的领域放手，减少资源浪费。政府又可以把节省出来的时间放在更迫切需要改进和完善领域，使管理和服务更精简、更专业化。

5.吸引外国公司，学习先进技术和管理理念。当前我国在很多先进技术上都受制于人，BOT对外国机构的吸引，方便本国学习国外先进技术和管理理念。

（二）存在困难。

正如上文提到的，政府要吸引质优的私营机构参与进来，要使私营机构在追求自身利益的同时达到公共利益最大化。以下问题会影响这些目标的实现：

1.立法滞后。我国对BOT模式的立法还不完善，对BOT合同中可能涉及的条款没有相关规定，且现有立法在内容上有相矛盾的地方，来自于不同部门，缺乏系统性，操作性不强。立法的滞后导致种种疑虑，影响BOT项目的健康发展。BOT项目应通过严格的法律合同确定各个主体的风险分担，法律关系的模糊会导致政府与私营部门委托-代理关系的无法可依。

2.寻租行为的存在。在BOT项目的确定阶段，政府的决策至关重要。比如要确定项目的必要性、可行性，具体合同谈判过程中细节问题的把握，权责的明确等。这些决策过程都需要很长的周期、专业性较强的团队。但是，私营机构为了得到项目或特许权对政府官员进行的行贿等寻租行为都会导致项目违背初衷，达不到预期效果。

3.BOT合同难以确定且风险大。作为一种新型的投融资方式，BOT方式的合同周期长、涉及的标的数额大，所面临的风险也随之增多 [7]。“BOT是一个主体多元、权利和义务关系复杂、适用法律广泛的系统工程。在BOT的运作过程中,涉及了众多当事人，所以BOT合同在数量上并不是一个合同，在种类上也不止一种合同，而是由多个种类不同的合同构成的一组合同，而且所有合同必须成为一体，相互之间保持连续性和互补性。” [7]10况且对于合同的定性学界还存在很大争议，究竟是被看作行政合同、民事合同或是其他。这造成不能确定合同的双方当事人的地位和关系，这带来了很大的隐患。一旦存在政府违约现象，不仅公众的利益和政府的形象，还会影响私营机构对我国BOT模式的信心。

4.政府承诺缺乏依据。BOT项目的吸引眼球之处就在于政府这一特别的合作方，私人机构看中政府的承诺。但是我国《担保法》对政府担保有限制严格，国内法律对BOT模式的政府承诺部分也没有细致的规定，处于模糊地带，政府承诺的缺失和过度同时存在。在没有法律依据条件下，各地方政府制定的各种政策都可以被修正或推翻，承诺缺乏法律依据，以合同为基础的特许经营机制就失去赖以生存的条件，形成了承诺的缺失 [8]。在与私人机构谈判的过程中，承诺过度的情况也存在，这样一来，政府就承担过多了风险。

5.交还困难。由于BOT项目长期都是又私人管理运营，私人部门具有信息优势。政府部门和受委托机构存在信息不对称，引发道德风险。如在快到归还期限之前不更换老化的设备、避免大修、勉强维持运营等等。另外，由于受委托机构更了解项目的实际情况，在移交之后政府可能无法正常运行下去。种种阻碍导致项目的运行困难。

6.经验缺乏。BOT在我国还属于新兴事物，在探索阶段。不管是政府还是私营部门，都缺乏相关经验。这些经验不足会增加项目的风险。况且在BOT项目中政府与私营部门属于直接的委托-代理关系，必然存在广泛的信息不对称，导致逆向选择和道德风险。前面提到的项目交还过程中的道德风险就是其中一种。

7.政府处于更高的地位。BOT合同有其特殊性，政府虽然是委托方，但是私营部门更多的是看中政府的独特地位以及可以提供的众多资源，所以双方其实处于不平等的地位。政府寻租行为的存在使私营部门得承担政府违约、强行变更约定等可能出现的行为给自己带来的损失。

8.私营部门对公共利益的忽视。私营部门以盈利为目的，要求的是项目更高的回报率，不关心公共利益的实现。如果在这个问题上政府没有给予重视，可能出现民众不满，公共利益受损。

（三）对策建议。

1.完善BOT立法。目前存在的法律条款对BOT合同的适用性不强。只有通过更系统更详细的立法规定，才能明确BOT合同的性质，各自的权力义务，给项目更多的法律保障，实现有法可依。这样政府也更能明确自己行为的界限，解决了很多问题。虽然立法不可能是一蹴而就的，也存在很多问题和争论，但立法有其必要性。

2.政府加强监管。委托-代理的问题源于委托方无法直接控制代理人的所有行为，政府监管的力度和有效度直接影响到项目的质量。有效的监管在项目交还阶段也十分重要，只有提前做好防范措施，才能避免项目虽然交还，但是已经无法正常运营，甚至无法交还的情况。

3.谨慎BOT立项。BOT立项应该由政府发起，并进行周密的考量，规范决策评估和项目审查程序，立项时综合考虑各种因素。

4.招投标的公开透明。针对上述提到的寻租行为，招投标的公开透明是很好的预防办法，包括招投标程序的正当、必要的监督和问责。

5.设计合理的风险分担机制。项目所遇到的风险可分为两大类：一类是跟一国政治、经济、法律环境相关的风险，这类风险投资人很难控制，应由政府加以控制和承担；另一类是具体项目风险，如融资风险等，这类风险在某种程度上是可以由投资人加以控制和承担。

6.细化BOT合同。成立专门的BOT项目小组，重视专家和法律人士的参与，增强BOT合同的可实施性。虽然存在有许多不可抗力的影响，但如果合同够明确，就可以减少了双方违约的可能性。

7.平等对待内外资企业。在BOT项目中，国内企业也逐渐显示出较大的活力。促进内外资企业的公平竞争，有利于尊重民间资本，推进企业投资和发展环境的完善。