英国首脑引领潮流的制度创新

梁晓杰等

英国是一个在近现代世界历史舞台上发挥过重要作用和影响的国家，在政治制度创新、经济制度创新和社会制度创新等方面都具有开风气之先的勇气和业绩。从1640年到1689年的英国资产阶级革命领世界资产阶级政治革命之先锋，在世界上率先建立起典型的现代资本主义民主政治制度；从18世纪下半叶至19世纪上半叶的英国“工业革命”领世界经济革命之先锋，在世界上率先建立起“自由资本主义”的市场经济制度；二战后以艾德礼为首的工党政府实施的“民主社会主义改革”则是领世界社会革命之先锋，率先建立起以“国民保险制度”和“国民医疗保健制度”为核心内容的现代福利社会制度。同时，英国的技术创新、科学创新、思想创新乃至文学艺术创新都曾经具有引领世界潮流的能力和表现。

艾德礼与“和平的社会革命”

二战后艾德礼领导的英国工党政府推行的以国有化、福利国家为主要内容的经济和社会改革，在资本主义发展史上具有重要的创新意义，对于当代资本主义经济和社会体制的形成具有举足轻重的影响，被称作是“和平的社会革命”。把英国资本主义的这次重大变革作为政要创新的典型案例加以研究，对于当前我国加快转变经济发展方式和推进和谐社会建设，具有重要的启发和借鉴意义。

艾德礼（1883～1967年），是二战后英国首届工党政府首相（1945年7月至1951年10月），曾长期担任工党领袖（1935年10月至1955年12月）。他是工党第一位非工人出身的领袖，也是第一位比较全面地实施工党的社会主义纲领、在英国实行国有化和社会福利制度的工党领袖。

艾德礼1883年1月3日出生在一个中产阶级家庭。大学毕业后，长期在伦敦东部的贫民区工作。他大量阅读国内外社会主义者的著作，逐渐成为一个社会主义者，并先后加入费边社和英国独立工党。

二战后艾德礼出任首相，组成首任工党政府。工党政府执政后，宣布进行“新的实验——在资本主义范围内建设社会主义”。同年12月开始实行国有化政策，先后把英格兰银行、民航、煤矿、铁路、电力、钢铁等行业收归国有。工党政府还大力建设福利国家，颁布了《国民保险法》、《国民救济法》、《国民医疗保健法》等一系列社会保障法令，逐步建立起一整套从“摇篮到坟墓”的社会福利制度。在外交方面，艾德礼政府采取联美抗苏政策，同时又极力抵制美国对英帝国范围的渗透与侵蚀。对于殖民地，工党政府采取灵活、务实态度，战后不久就撤出了印度次大陆和巴勒斯坦，并争取使印度、巴基斯坦和锡兰（斯里兰卡）留在英联邦内。1950年1月，艾德礼政府承认中国。艾德礼政府是战后以来英国历届政府中做出重大决策最多、色调最为鲜明突出的一届政府，其中有关经济和社会改革的重大决策对于战后英国的历史发展具有决定性的意义和影响，奠定了此后几十年英国政策的基本格局。

艾德礼认识到资本主义存在的弊端，主张建立一个不同于资本主义的社会主义社会，但他又不赞同苏联式的社会主义道路，不赞成以无产阶级专政为基础的社会主义，而主张以民主自由作为新社会的基础，主张通过民主的方法走向社会主义，即工党通过议会选举途径和平地获得执政地位，实施有助于走向社会主义的经济和社会改革。艾德礼声称，这种“民主的社会主义”是一条介于苏联共产主义和美国资本主义之间的“第三条道路”。

艾德礼工党政府制定了一系列议会法案，实行国有化。首先是英格兰银行国有化，接着是煤矿国有化，随后是民航、铁路、运输、煤气、钢铁、电力等部门国有化。国有化的通常方式是：政府给予企业原“所有人”以巨额赔偿，接过企业的“所有权”，而企业管理权仍然保留在原来的那些管理人员手里。由国家建立相应的经济实体，如国家煤炭局，作为国有财产权的代表者，这些“公共法人团体”以政府代理人的身份负责经营。政府自己并不直接插手经营，而由相关各部做出政策性指导。

国民医疗保健制度在英国福利制度中占有非常突出的地位，被称作是工党福利国家“皇冠上的明珠”。因为与其他各项福利制度相比，医疗保健制度最为国民所拥护，更受到人们的称誉。1988年的一项民意调查显示，84%的受调查者对国家医疗保健制度感到满意。国际上也始终对英国医疗保健制度给予极大的关注和好评。

英国研究福利制度的著名学者马歇尔认为，英国国民保健服务制度是建立在四条原则之上的。第一，基本医疗服务的原则。就是说，从消费角度看，任何人使用家庭医生、专科医生、外科医生以及医院所提供的服务都必须是免费的，医疗服务不再具有市场性质。第二，人们使用医疗服务的权利是一致的，无区别的，不附加任何条件。第三，所有人都应该接受同等的医疗保健服务。第四，国民医疗保健服务必须是国力所能提供的最好的服务，而不应该是最低的服务，因而政府应尽可能投入最多资源。正因为如此，英国的医疗保健制度不建立在医疗保险的基础之上，而是由国家财政统一提供医疗保健经费，这实际上是国家进行财富再分配的一种重要形式。

1946年工党政府颁布的《国民医疗保健法》，作出了向全体国民提供免费医疗服务的重大选择。这部具有里程碑意义的法律于1948年在全国正式实施，从此英国走上了一条与其他西方工业国家医疗保健体制不同的道路。

改革后的国民医疗保健体系在卫生部的领导下，形成三大系统，即医院系统、家庭医生系统、地方卫生服务系统，三个系统各司其职，提供的服务覆盖了全国所有愿意接受免费医疗服务的人。

《国民医疗保健法》的诞生和实施，不仅成为英国社会中的一个重大事件，而且也引起了其他国家的强烈震动。有人把它称为“20世纪中最大的成就之一”。新的医疗保健制度的最大成就在于，它彻底地破除了患者与医院和医生之间的经济障碍，使人们不再因金钱的缘故而在疾病面前一筹莫展。并且，由于国家直接行使配置医疗保健资源的职能，地区与地区间的医疗事业发展不平衡的现象有可能得到纠正。社会成员之间、各地区之间长期存在的医疗保健不平等的现象得到了有力的遏制，整个社会的健康状况有了明显的提高。

英国的福利国家建设，使英国的所有公民都获得“从摇篮到坟墓”的保障以应付各种可能导致他们的收入偶然丧失的不测事件，政府“一劳永逸”地使他们摆脱了对贫困的恐惧，获得生活的安全感。从历史上看，这确实是社会领域的一场重要革命。

英国著名学者吉登斯说：“福利国家是公民权的长期演进过程所达到的最高峰”。

撒切尔夫人的自由化之路

1979年，以撒切尔夫人为首的保守党政府上台执政，此后一直连任到1990年。撒切尔夫人在其主政期间，对英国的经济政策实行了根本性的变革：在宏观经济政策上抛弃了凯恩斯主义，改以货币主义理论为指导，以治理通货膨胀为主要政策目标，以控制货币发行量、减少公共部门借款需求为主要政策手段；在微观政策层面从强调社会平等转向强调效率，大力推进私有化、减税和工会改革。这个时期，无论是国民生产总值、人均国民生产总值，还是就业工人年均国民生产总值和全员生产率都明显好于70年代，使英国摆脱了“欧洲病夫”的形象，在一定程度上出现了“中兴”的气象。

撒切尔政府改革是在一定的时代背景和客观的需要下形成的，因而它的推行具有一定的现实意义和历史意义。20世纪70年代的社会动荡、经济秩序混乱以及两党治理的失败，是以撒切尔夫人为首的保守党新右派崛起的一个重要社会背景。

（1）经济发展困境。二战后英国经济的发展，在经历50年代的“黄金时期”后，从60年代末到整个70年代，便陷入困境：经济增长速度缓慢，不仅低于欧共体中的发达国家，甚至一度低于欧共体的平均水平；通货膨胀不断恶化，最高时达年率25%以上，创战后最高纪录；失业同样维持在高水平上；国家债台高筑。这些都表明，战后两党所信奉的凯恩斯主义经济理论已经失效。

（2）社会福利困境。尽管二战后艾德礼工党政府的福利国家建设取得成功，社会福利在保持社会稳定和推动经济发展方面起到重要的历史作用，但福利国家建设也存在“超前”倾向，从而也造成社会负担沉重的消极后果。自1949年到1985年，社会福利开支从 65. 7亿英镑增加到362.9亿英镑，按可比价计算，增长3倍，比同期经济增长快一倍，显然超出了经济的承受力。另外，过度的社会福利也带来了难以解决的社会问题。一些人对国家产生依赖思想。在他们看来，“不干或少干工作可照样生活”，从而不是去依靠自己的努力，而是坐享社会福利。

（3）在撒切尔夫人执政的11年半时间里，英国的经济和社会发展确实发生了深刻的变化。

英国经济得到较快的发展，出现“中兴”势头。撒切尔政府在整治经济方面确实取得某些令人瞩目的成就，给长期处于相对衰落状态的英国经济带来一定转机。从1982年到1988年，国民生产总值年均增长率在3%以上，超过美国和欧共体国家平均增长率，在西方主要大国中仅次于日本，这种增长速度为英国战后所罕见。通货膨胀在相当长一段时间内得到明显的控制。通货膨胀率从1980年的18%下降到1988年的4.4%，低于大多数发达国家。失业人数从320多万降到200万以下；公共信贷从占国民生产总值的3.2%下降到0.8，1987～1988年度的财政收入实现了18年来的首次盈余，余额超过35亿英镑；公共开支占国民生产总值的比重从46.8%下降到的39.5%；劳动生产率平均每年增长5.5%，企业的竞争力有所增强；人均收入每年增长约为3%，在撒切尔夫人执政的11年里人民的生活水平至少平均提高25%。1988年秋，撒切尔夫人声称，英国“出现了经济奇迹”。

（4）私有化措施得到大力贯彻。从撒切尔夫人上台到80年代末，大约有80家国营企业的股份被出售，其中包括英国钢铁公司、英国煤气公司、英国航空公司、英国电讯公司等大型国有企业。这些企业的资产约为200亿英镑，职工约60万人。据统计，从1979年到1987年，原有国营企业40%以上实行了私有化。私人股票持有者的人数激增，从1979年的300万人（约占人口的7%）增加1989年的1100万人（约占人口的20%）。

地方政府的公房私有化也得到贯彻。从1979年到1989年，售出的公房约120万套，约占公房总数的1/6。在政府政策的鼓励下，拥有私房的家庭户数从1979年的1135万户增加到1990年的1505万户，即从占家庭总户数的54%增加到将近70%。但房屋抵押贷款利率有所上升，年利率从1979年的11.75%上升到1990年的14.5%。通过向社会出售国有资产和普及房产拥有权，撒切尔夫人所欲建立的人人拥有财产，人人去创造财富的“民众资本主义”社会在一定程度上得到实现。自由竞争的原则和精神已广泛而又深入地贯穿于社会经济生活的各个方面。

1988年，英国的“经济奇迹”达到顶峰，1989年出现回落。由于几年的经济高速发展推动工资和物价上涨，英国成品因高成本逐渐失去国际市场上的竞争力。1989年的贸易逆差比1988年高40%，通货膨胀率回升到10.9%。加上削减福利开支和实行“人头税”导致民众的不满情绪日益高涨。1990年11月22日，撒切尔夫人因国内种种困境和保守党党内在对待欧共体问题上的严重分歧而突然辞职。