当前户籍制度改革需要进一步关注的几个问题

《国家新型城镇化规划（2014—2020）》和国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》是指导我国下一步推进户籍制度改革的纲领性文件。不少地方已经出台或正在着手制定具体改革实施办法，取消了农业户口和非农业户口性质区分，这是时代和社会进步的标志，有利于消除身份歧视。但是，上述文件只是重点强调户籍改革要以落实放宽户口迁移政策和不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面为主，仍需要进一步通过制度设计，将户籍与福利剥离，使城镇常住人口都能享受到均等化的公共服务，做到“同户同权”，这才是户籍制度改革的落脚点和最终归宿。能否将附着在户籍上的各种福利功能进行分离，是当前户籍制度改革能否成功的必要条件。

一、近期户籍制度改革取得的积极进展

2014年以来，习近平总书记先后主持召开中央全面深化改革领导小组会议、中央政治局常委会议和中央政治局会议，李克强总理主持召开国务院常务会议，研究审议进一步推进户籍制度改革的意见。2014年7月，为适应推进新型城镇化需要，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。《意见》提出到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。《意见》就进一步推进户籍制度改革提出三方面11条具体政策措施。这标志着中国的户籍制度改革进入到一个全新的阶段。

截至目前，户籍制度改革已在各地纷纷铺开，四川、江西、河南、黑龙江、青海、山东、山西等省已先后出台户籍制度改革实施意见，均明确提出取消农业户口与非农业户口性质区分。

户籍制度改革一大重头戏就是居住证制度的推行。居住证是为非户籍常住人口提供公共服务的重要工具，随居住年限增加，其可获得的公共服务将愈加接近户籍人口，并最终有望获得当地户籍，体现了“分期赋权”的思路。去年12月，国务院法制办正式公布了《居住证管理办法（征求意见稿）》。该意见稿规定，公民离开户籍地到其他城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以申领居住证；居住证持有人可与当地户籍人口享受同等的免费义务教育、平等劳动就业等基本公共服务，并可逐步享受同等的就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利。今年2月，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》中，提出要扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。今年的政府工作报告进一步提出，对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，要以居住证为载体提供相应基本公共服务，取消居住证收费。

二、当前户籍制度改革需要进一步关注的几个问题

当前，虽然关于户籍制度改革的总体设计方案已经出台，各地也在加紧贯彻落实中央精神，制定相应的实施办法。但是，无论从国家和地方出台的户籍改革顶层设计方案来看，还是近期的户籍改革的实际效果来看，未来户籍制度改革的预期效果不容乐观。户籍制度改革制定设计本身可能需要进一步理清思路，关注重点问题的解决。

（一）是否更应关注户籍背后的城镇公共服务制度改革

国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中，首要任务就是进一步调整户口迁移政策。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。这种户口迁移政策的调整虽与之前的户籍改革政策有所差别，但核心改革思路是一贯的，总的方向是进一步放宽大部分城市的落户标准和门槛，扩大城镇户籍人口总量，提高户籍城镇化率。

但是，2001年以来，国务院有关户籍制度改革的文件多次提出地级市以下市区逐步放开户籍制度，但却迟迟落实不下去。虽然有许多地方也作了一些改革，但更多是停留在取消形式上的户籍差别，即仅仅在户籍登记上体现城乡统一，而依托在户籍身份上的一系列差别待遇，其改革进展甚为缓慢。本次的户籍改革，能否逃脱此命运，拭目以待。

其实，深化户籍制度改革的关键在于赋权和增利，即通过一系列制度改革，赋予非户籍常住人口与市民同等权利，分享同等利益，获得同等待遇，最终改变不同身份居民的待遇差别。在非户籍城镇常住人口基本公共服务权益得到充分保障时，落户不再是享受福利的充分必要条件时，户籍本身的改革已经变得不十分紧迫了，期望通过户籍制度改革、放宽户籍准入来推进农业转移人口市民化的思路，变得有些本末倒置了。

（二）是否应进一步剥离户籍与福利，削弱户口的福利价值

2012年2月，国务院出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，已经明确提出要加快剥离户籍与福利，今后出台的政策不再与户籍相挂钩。但是，目前的改革方案和各地的户籍政策仍然将户籍与各种社会管理制度捆绑，继续强化户籍的工具性价值功能，继续维持户籍人口与外来人口之间的福利差别，推行所谓的降低入户门槛之类的“开口子”或者“放松”的户籍迁移制度改革，而没有真正触及到户籍制度改革的核心问题，即如何剥离户籍与福利，如何实现人口有序进城落户，如何保护和实现转户农民的财产性权益。

目前，政府层面和学术界的户籍制度改革政策和建议高度凝固化、教条化，盲目地在城市户口的准入条件上大做文章，没有从根本上找到户籍制度改革的真正突破口。是实现户籍一元化目标还是继续强化户籍的二元特征，是加快剥离户籍与福利还是继续强化户口的工具价值，这是判断户籍制度改革能否有效推进的客观标准。如果不能将附着在户籍上的各种福利进行剥离，新推出的户改和居住证政策只不过是新瓶装旧酒而已。

（三）非户籍常住人口通过转户或领取居住证之外有没有其他的公共服务获取机制

目前的户籍改革思路，着重强调放宽各级城市的户籍准入门槛，让更多的流动人口特别是已经在城市长期居住生活的人落户城市，享受城市福利。没有从根本上重视和着力推进住房、教育、就业、医疗等城市福利和保障体系的“去户籍化”进程，而是继续将这些福利和利益捆绑于一纸户籍之上，各个社会领域错误地运用户籍制度管理内部事务。城市社会管理方法应多样化，户籍制度不应成为主要手段甚至是唯一手段。拥有户口本就拥有本地一切计划经济遗存的全部好处，没有户口本就没有在本地正常生产生活的一切条件，这种继续把各种社会管理制度捆绑到户口上的陈旧思路，使不断“开口子”或者“放松”的户口迁移制度改革总是事倍功半甚至适得其反。

户籍制度改革的重点，是要剥离附加在户口上的权益和福利，将教育、就业、社会保障等公共服务制度框架与户籍制度分离开来，同时又必须找到一种替代性的人口和社会管理手段，以保证人口的有序流动，这也是提供公共服务和进行社会管理的基础。

（四）能否更多关注消除地区之间因制度本身带来的福利级差

户籍制度与城市福利制度密切相关，城乡二元福利制度正是建立在二元户籍制度之上的。国家的户籍改革方案仅是强调要推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，这种公共服务“扩面”的改革思路显然不能根本动摇二元福利制度，不能消除不同户籍和不同区域人口因制度本身带来的福利级差。

破解社会福利制度的“二元性”是当前我国户籍制度和公共服务制度改革的战略重点。社会保障体制改革的最重要方面是整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度；教育体制改革的最重要方面是加快解决“异地高考”问题；医疗体制改革的最重要方面是推进医疗保险制度的整合；收入分配体制改革的最重要方面是提高低收入者特别是农民的收入水平。

然而现实的公共服务制度仍在不断强化户籍的利益分配功能。以养老金改革为例，截至目前，全国共有27个省份出台了养老金改革的具体实施办法，相关配套政策也正陆续出台。不过值得注意的是，基础养老金省际差距正越来越大。目前最高的是上海，为每月540元，吉林、河北、安徽等省份，目前仍然执行2009年中央政府规定的55元标准，差距近10倍，正常调整机制亟待建立。而在同一省内，差距同样存在。辽宁省基础养老金目前仅为每人每月70元，而大连市则为180元。财政对个人缴费补贴的标准差距越来越大，待遇水平的扩大趋势是不可阻挡的。这项地方性制度的不利影响进而会固化将要改革的户籍制度，与要改革的户籍制度是背道而驰的，不利于新一轮基本养老保险制度的改革。

三、转变思路，进一步明确户籍制度改革的核心路径

本文认为，以放宽户籍准入和公共服务“扩面”为特征的新一轮户籍制度改革，需要进一步扩展到深入破解“二元性”社会福利制度，加快推进福利去户籍化，形成不以户籍为依据的城镇公共服务供给新机制。要将公共服务部门作为改革的真正主体，强化责任，打好破解城乡二元结构的攻坚战。

（一）变“捆绑式”为“分离式”改革

当前，公民的户籍身份成为人们享受不同福利待遇的主要依据，拥有当地户籍才可以享受当地的福利待遇。因此，未来户籍制度改革的核心思路是，要变“捆绑式”为“分离式”改革，真正剥离户口与福利。户籍作为社会福利和资源分配的依据属性和载体功能必须改变，比公共服务“扩面”更为重要的是推进公共服务提供机制的改革。社会福利和保障体系建设不应作为户籍制度改革的配套措施，而是关系到户籍改革成败的关键环节，是户籍制度改革的真正突破口。各种社会管理制度与户口制度脱钩后，将迫使在户籍制度掩护下的这些制度直接在各自领域改革。这是户籍制度改革有效推进和成功的前提。

（二）变“户籍准入”为“户口登记”

随着市场经济的发展，人口流动的加剧，目前我国建立在户籍地基础上的人口登记制度已不能如实准确地反映公民的职业身份和居住区域。因此，下一步推进户籍改革要实行以居住地为基础的实有人口登记制度，建立以居民常住地为管理立足点的属地化的户籍管理模式，适时将城市行政管理基础从户籍人口转向常住人口。尽快取消农业和非农业人口分割的户籍制度，废除一切把户口与就业和公共福利待遇联系起来的制度，彻底取消现行户籍制度对财富分配、公共服务等公共资源分配的依据功能。在新型户籍制度下，外来人口只要在一地居住半年以上，并且参加了当地的社会保险或将外地的社会保险关系转移至该地，就可直接登记为当地的常住人口（区别于统计意义上的常住人口），即市民。

（三）变“户籍门槛”为“福利门槛”

推进户籍制度改革，实现户口与福利分离，关键是要变户籍准入为福利准入，建立一种不以户籍为依据的外来人口城镇福利和保障获取新机制。改变城市公共服务依赖城镇落户这一单一渠道。今后不是户口决定就业、教育等社会生产生活条件，社会福利保障的取得不再与户口相联系（或是说户口不是取得福利的充分必要条件），市场经济意义上的社会福利保障体系的构建必然有其自身内在规律和制度约束，其覆盖面和保障水平可以通过相关条件和参数（居住时间、就业状况、收入条件等，不同保障项目条件不一）来控制，而不必仅以户口为判别依据。特别是在当前我国地区之间、城乡之间还存在较大的福利级差的条件下，设立福利准入条件尤为必要，可以有效防止“城市病”的发生。

最终，城镇福利和保障体系的取得将有传统户籍制度下的“门槛式、一次性”向“分类别、多选择”转变，由传统的“证件式”管人管事向“证明式”管人管事转变。而在更广泛范围内的公共服务权利均等化则可通过单项的公共服务改革来实现。以教育平权为例，之前绝大多数省市都是将中考、高考与户籍捆绑，未来随着以学籍为主的管理模式推行，户籍在教育方面的限制功能将会逐渐被化解。实现全国统一高考远比实现全国统一户籍容易的多。

（张林山，国家发展改革委体管所副研究员）