解读《商业太空发射竞争法》

+ 郭妍汐 摘译

本文是根据中国空间法学会第2期学术沙龙暨美国商业航天最新立法主题报告会上琼安·艾琳·盖博瑞诺维奇教授的讲演摘译的。

美国国会最近通过了《商业太空发射竞争法》的讲座，并由美国总统奥巴马在11月25日签署生效。中国空间法学会第2期学术沙龙集中讨论了这一话题。博瑞诺维奇教授自1987年起就一直教授空间法和遥感法。她曾连续12年担任《空间法学报》荣誉主编。她还担任美国密西西比大学法学院荣誉教授。她现在在北京理工大学法学院教授空间法。她还多次担任过国际空间法学会理事。盖博瑞诺维奇博士于2014年荣获中国空间法学会颁发的“国际贡献奖”。

立法过程

首先，重温一下美国的立法过程。在美国宪法之下，美国政府分为三个平等的部门，分别为：立法部门、执行机构、司法机构。立法部门即国会，包括参、众两院，它们的工作是制作法律。执行机构，即总统和副总统，他们的职责是执行法律。司法机构包括最高法院和其他联邦法院。最高法院的职责是解释法律。在法律问题上，这三个机构是平等的。在政治或其他问题上，也许一个部门会比另一个部门更有影响力。但是，理论上，这三个机构的权力是一样的。

下面来谈谈这次商业太空发射法（HR226）的立法历史。HR代表众议院。HR226包含由科学、太空和技术委员会提出的4项法案。在这之后，该法律在通过众议院时，又加入了HR1508 小行星采矿法、HR2261商业遥感法、HR2263空间商业化办公室职责和名称的变更，共3项法案。在通过参议院审核时，参议院又向该法律加入了有关德克萨斯州、科罗拉多州、弗罗里达州、密歇根州和密西西比州的太空运输的法案（S.1297）。很多世界著名的航天中心都在上述的这些州里，比如德克萨斯州有约翰逊航天中心，科罗拉多州有彼得森空军基地，佛罗里达州有肯尼迪航天中心，密西西比有斯坦尼斯航天中心。至于密歇根州，虽然该州没有航天设施，但我推测密歇根州被提及在法案中，是基于该州的经济变动。在过去的10年中，密歇根州的经济是建立在汽车工业上，但现在密歇根州的经济正在下滑。该州的技术基础还是不错的，我猜想密歇根州可能想用新的技术工业代替老旧的工业。

法案于2015年5月12日递交到众议院的科学、空间和技术委员会。5月13日，委员会审核内容，在法案上做标记，删减、修改法案内容。然后委员会成员对修改后的内容进行表决，18票同意，13票反对。之后，法案被列入协会的日程。在21日时，法案被递交给众议院的所有委员，顺利通过了表决。然后递交到参议院。

参议院于5月22日收到法案，11月10日一致通过。不过，参议院的委员会对法案进行了一些修改。因此，法案要再次被递交回众议院，征得众议院的同意。

在众议院同意参议院的修改后，众、参两院达成一致，该法案将递交给总统。

总统于16日收到法案，25日签署，该法案于当日生效为法律。还有一点是关于美国商业太空发射竞争法的编号。当它还是众议院审核的法案时，被称为HR226，但它现在已是法律了，就被称做114-90。这意味着，该法案是美国第114届国会通过的第90项法律。

太空发射竞争法的具体内容

下面是《太空发射竞争法》的内容。法律被划分成4大部分。第一大部分涉及发射法、轨道交通控制、太空监管、宇航员、国际空间站等；第二大部分主要是关于遥感法，其中涉及空间对地观测和商业遥感；第三部分主要关于商业天空运输办公室名称的变化，商业一词由原来的“commercialization”变成了“commerce”，“commercialization”在英语中意思是在商业化的过程中，这种变更是因为我们已经进入商业化了而不是在这一过程中；第4部分是大家都感兴趣的“太空资源探寻与利用”，我们将在这一部分花费大量的时间。

现在讨论这一法案最重要的几个部分。

一、一些重要政策的延长

首先，美国延长了它参与国际空间站的期限，从2020年延长2024年。这原本是NASA的政策，现在是国家法律了。政策容易改变，而法律是很难改变的。目前，其他国际空间站的参与国，包括加拿大、日本、俄罗斯在内已经同意延长国际空间站的使用期限，欧洲还没发表意见。

另外，禁止对商业载人航天实施监管的法令有效期延长到2023年9月30日。该禁令本来到2016年3月31日就应该结束了。新法律还禁止美国联邦航空管理局（FAA）制定有关商业发射的有关规则。这里要对其中的原因进行解释。

美国的卫星商业发射已经进行了很久了，对此也有相关规定。但是在2004年，国会通过了一项法律，允许私人商业航天公司进行商业载人航天活动。当时的考虑是，商业载人航天是一个全新的产业，并不太清楚如何进行这项活动。而且我们不需要规则，因为规则会阻碍对商业载人航天活动的探索。政府对此的回应是，可以不制定相关法规，但是一旦有人员因此伤亡，那么要制定相关法规了。不幸的是，去年维珍银河公司确实发生了一起事故，造成副驾驶员身亡。按照旧的法律，美国联邦航空管理局应该在4个月内，制定有关商业载人航天活动的相关法规。但是由于新法律的出台，美国联邦航空管理局直到2023年9月30日之前都不能就商业载人航天活动做出规定。这在美国引起了极大的争议。

最后是赔偿问题，赔偿（indemnification）是一个法律术语，指的是一个实体同意赔偿由另一个实体造成的损害，这也是保险行业经常经历的过程。

在美国，我们于1984年建立了政府和航天企业之间的风险分享制度。如果发生发射事故，除了企业和政府之外的第三方受到了损失，而且损失很大，那么政府将会支付一部分赔偿，而企业不用承担。因此公司必须缴纳一定的保险金。举例说，运载火箭在发射台上爆炸而且造成了重大损失，保险公司将会支付最高至5亿美元的赔偿金。但如果损失大于5亿美元，那么政府将会支付超出部分的赔偿金。幸运的是，到目前为止，还没有事故造成过如此大的损失。风险分享制度本来应该在2016年9月30日过期，但在新法律通过后，该制度延长至2025年9月30日。

二、商业航天活动的监管

《商业天空发射竞争法》还要求白宫科学技术政策办公室对非政府的商业航天活动监管提出方案。在制定科学、技术领域相关政策时，美国白宫科学技术政策办公室负责向总统提相关意见。制定监管非政府的商业航天活动的政策是很重要的，因为1967年的《外层空间条约》就已要求各国政府不仅要授权本国商业航天活动，而且还要对本国商业航天活动进行持续的监管。如果本国商业航天活动造成任何损失，那么该国政府将负责赔偿。

美国通过颁发执照来监管商业航天活动。如果想要发射运载火箭，那么要向联邦政府申请执照；如果要进行遥感运营，要向商业部申请执照；如果要向太空发射通信卫星，需要得到美国联邦通信委员会的认可。可是如果涉及到小行星，争议就出现了。这个领域没有执照政策，政府要怎样监督商业活动呢？支持新法律的人认为，执照政策给商业航天公司造成了很多问题。他们想放弃执照政策了，但又提不出具体解决办法。因此，国会就要求美国白宫科学技术政策办公室拿出方案来。

（以下部分请给我原文）新法律还涉及美国宇航局的太空发射系统。众所周知，在美国太空飞机退役后，美国再没有联邦政府性质的发射系统。现在，美国依赖俄罗斯的运载火箭和美国私人航天公司往来于国际空间站。现在，美国宇航局的太空发射系统将取代美国的过去的航天飞机。美国宇航局的太空发射系统是在美国的政策引导下，鼓励私营公司负责近地轨道上的任务，美国宇航局负责深空中任务。美国的太空发射系统仍处于建设中，而且引起了很大的政治争议。

太空发射系统可能用于近地轨道之外载人航天活动；可能用于携带有效载荷；可能用于携带政府的或与教育相关的有效载荷，协助美国航天局完成近地轨道以外的探测任务；也可能在“不可抗拒的情况”下，为美国航天局所用。这是一项充满政治味道的规定，而且也引起了很大的政治争议。因为这种规定，混淆了商业公司和政府的界限。

三、小行星采矿的有关问题

下面我们来讨论小行星采矿问题。首先来谈概念。

“小行星资源”指的是在一个小行星上发现的太空资源。

“太空资源”是太空中无生命的资源。‘abiotio’是一个拉丁词汇，意思是没有生命的。因此太空资源不能包含任何活的有机物。不论是任何矿藏或是其他资源都能包含生命。‘in situ’意思是在那里。

“太空资源”包括水和矿物，人类的生存离不开水，因此这是非常宝贵的资源。而且，这些行星上的资源很有可能会为航天飞船、火箭提供燃料。

“美国公民”的定义：美国公民是指一个美国的公民。美国公民还指的是美国法律或者州法律下的组织的实体（企、事业单位）。美国公民还指的是受美国个体公民或美国的实体控制的在外国国家法律下建立的实体。

关于小行星资源和太空资源的权利的，《商业太空发射竞争法》规定，参与到小行星资源或太空资源的获取活动中的美国公民应该被授予该资源的权利，包括占有、拥有、运输、使用和售卖权利。该规定与包括美国国际义务在内的适用的法律相一致。

其中的一个句子‘包括占有、拥有、运输、使用和售卖权利’听起来很像物权法的语言。如果人们拥有一份财产，就能对这份财产做任何事情，能售卖、使用、移动。这是对财产的定义。这个分句用的词汇非常标准的物权法语言。但是‘obtain’（获得）这一词汇在物权法中并不常见，这也会引起争议。

在美国，对于公民对小行星‘宣称权利’的看法是不同的。有一些人认为，宣称权利的法律手段，就是到那里去。必须到那里去使用那份财产。在21世纪，也许只需要用机器人代替你完成这个行为。在美国历史上，对任何物宣传主权，都你必须在那个地方呆上一段时间。但是，另一种观点认为，人们不用在那里（小行星上）停留，只需要（派探测器）观测它（小行星），用遥感卫星确定小行星上矿藏的位置就可以。因此，只用遥感技术就足以声称主权了。这两种政策曾在美国引起很大的争议。最后双方争论的焦点落在‘获得’（obtain）上，有些人认为在对开采资源宣称主权之前，要先将资源开采出来；另一种看法认为，只要扫描（通过遥感卫星技术确定矿藏位置）就能宣称主权。

《商业太空发射竞争法》的另一部分规定，美国不会对任何天体宣称主权、独家权或者司法权、所有权。

这段话是说，美国作为一个国家，不会对天体宣称领土主权。这其中值得注意的地方是，‘国会的观点（the sense of Congress）’。这个词组在美国法律中是一个非常特殊的，意思是国会只是提出自己的观点、意见，本身并没有法律效应。这句话连起来就是，国会的意见是美国不会对天体宣称领土主权。

如果美国人到月球上开采资源，那么他们将资源带回地球时，就拥有了那些资源，但并不拥有月球。

按照“太空资源”的定义，它指的是没有生命的水和矿藏资源。但如果在特殊情况下，太空中的水含有微生物，那该怎么办呢？根据法律，如果水中有微生物，就不能把水带走。这时，律师们就会请教相关科学家，询问微生物是否能从水中剔除。这样就能得到没有生命的纯净水。这条法律规定的考虑是，不希望商业公司带回能破坏地球的微生物。”

小行星物权法与国际法是不冲突的。国际法或者条约并没有提到与物权法相关内容。国际法只涉及司法权、占用、控制与国际义务。太空属于全人类，小行星、海底和公海也是。国际上有关于资源开采的相关规定指出，在公海打捞的鱼归打捞者所有，在海底开采上也是一样的。但就太空资源开采，国际上目前还没有达成共识。这次新通过的法律将强制国际社会回答这个问题。

谈到制定这条法律的目的，美国航天业里有一个很小、但是活跃的部分，他们认为自己能实现太空采矿，而且很快就能做到。他们也是推动这项法律通过的，最活跃的部分。他们成功说服了国会的下属委员会，使得法律通过。当然，太空采矿有很大的风险。他们也意识到这一点了，这也是为什么‘赔偿政策（indemnification）’延长了10年的原因。他们将让政府同意一起承担风险，以此来促进行业的发展。

在过去30年里，总有一些企业表示，如果政府放松监管，企业能在太空赚很多钱。现在确实有些可信的参与者以其他方式证明了自己的成功。这次推动法律通过的企业家当中，包括艾伦·马斯克和杰夫·贝索斯，他们是成功的商人。但是，他们中大多数人只参与了运载火箭的发射中，并没有提出要去往小行星。那些说要去小行星的人中，确实有很可信的人，他们也表示要在15年后才能做到。