创新开发区管理体制再思考

徐坚 章靖

开发区能否实现快速、可持续发展，很大程度上取决于开发区决策机制、管理体制、运行机制的科学合理与法制化程度，以及其创新程度，并形成管理特色。根据“新常态”下的经济发展新趋势,借鉴国内外开发区发展建设的成功经验，结合余杭经济技术开发区实际，需要对开发区管理体制进行再认识、再思考。

(一)整合提升优化布局，实现产城人融合发展。从硅谷和裕廊的发展经验来看，产业集群、产城融合直接关系到区域综合实力的提升和可持续发展。随着城市化、工业化进程的加速，开发区发展空间日益受到土地、环境容量等稀缺资源的限制。进一步优化开发区空间布局，实现产业集中、土地集约化利用，加强开发区商贸服务业配套将是开发区实现跨越发展的关键。

以余杭开发区为例，一是位于开发区西北面的钱江经济开发区，经过多年的发展已形成了一定的工业发展规模，产业特色明显，后续发展将是支持余杭打造现代产业体系的有力支撑，但由于目前钱江开发区隶属市政府，公共设施等社会资源以邻为壑，相对独立运作，在一定程度上造成资源的闲置浪费及同质化竞争，形成“内耗”。与钱江经济开发区的整合发展将有利于余杭开发区土地资源的优化配置、发挥比较优势，进一步提升余杭开发区在国家级开发区中的综合实力和竞争力。

二是位于开发区南面的东湖街道，地处临平城区，商贸、居住等基础设施配套完善。目前3个村（社区）已由开发区托管，托管效果良好，如能将东湖街道和临平街道重新分设，并纳入开发区整合发展，可充分利用其现有的商贸服务配套设施，避免重复投资建设，促进开发区产城融合和项目推进，进一步拉开建设现代化综合园区的基础性架构。

三是位于开发区东北面的运河街道，地处平原水乡，交通四通八达，运河北上可直抵沪京津，目前6个村（社区）已由开发区托管。2014年底，其所属区域被浙江省政府确定为省内唯一的生物医药高新区，并已集聚了诺华等世界500强生物医药企业，以及贝达等国内医药行业的龙头企业，形成了产学研结合，集政策咨询、评审、审批等功能性平台于一体的生物医药产业孵化中心。因此，如能将运河街道整体纳入开发区，不仅有利于解决开发区域内交通通透性差的问题，同时也有利于余杭乃至全省生物医药产业的集聚发展和转型升级。

鉴于杭州钱江开发区、运河街道及东湖街道所在地域在社会产业配套方面对于壮大余杭经济技术开发区重要意义，建议在杭州市政府的统一部署下，设置新余杭经济技术开发区（钱江科技城管委会），下辖塘南街道、东湖街道、运河街道，共同打造杭州市第三大产业高地，提升余杭区经济实力，进一步加快余杭区品质之城、美丽之洲的建设。

(二)赋权增能科学管理，合理设置权限分工。随着开发区不断发展、区域人口不断增加，其社会管理压力也会越来越大，需要投入大量精力和人力资源，对开发区机构设置、权限分工进行进一步优化整合十分必要。

以余杭开发区为例，一是从区域经济发展、服务审批便捷高效及社会管理需要的角度重新定位余杭开发区的地位功能，加强国家级开发区的机构设置和人员配备，明确开发区管委会的行政主体地位，赋予开发区相应的审批、财政、管理、执法权限，强化经济发展、服务功能，并建立与之相匹配的组织机构设置、人员力量。

二是要有独立的行政执法资格，或采用政府直管模式，将开发区有行政执法职能的各部门直接升格为市（区）政府直属，形成一个综合执法部门。有关执法机构设置，建议整合现有承担监管职能的人员、区级部门派驻机构的人员、未设派驻机构的区级部门下派的执法人员，组建一支综合执法大队，由开发区统一领导。各区级部门应对其充分授权并进行业务指导，实行双重管理，以块为主。大队下设直属办案中队和若干责任区中队。

三是赋权增能，按照“区域管理、综合开发、独立运行、自成体系”的体制构架，下放或分离社会管理、服务功能，在辖区范围下设街道，成立塘南、东湖、运河街道等办事处，由开发区管委会直接管理。街道办事处负责区域性服务职能，如社会治安、综合服务、征地拆迁等社会事务管理工作，使开发区能够腾出手来一心一意开发建设，真正实现以招商引资为龙头的开发区应有发展模式。

(三)市场为基创新模式，提升效能优化考评。借鉴苏州工业园和固安工业园的发展经验，以市场为导向，灵活创新的投融资运营机制是实现开发区可持续、快速发展的有利保障。

以余杭开发区为例，一是在投资方面，要尽快推进负面清单措施，“法无禁止皆可为”。探索新型运作模式，积极借鉴国际国内先进的开发模式，做活土地文章，做好融资工作。创新开发区土地开发模式、公用基础设施建设、产业或企业融资模式。大力推进政府和社会资本合作模式（PPP模式），鼓励社会资本投资基础设施和公共服务领域，给予民营企业在一些公共服务行业的特许经营权，并通过政府购买服务形式提供一些公共服务，打破行业垄断、稳定经济增长、提高增长效益。

二是培育新税源降低土地财政依赖度。努力改善开发区财政收入结构，加快发展实体经济、服务型经济和税源经济。依靠新税源的培育和新产业的崛起，化解地方债风险与房地产业泡沫。打破垄断，放宽市场准入，充分发挥市场对投融资活动的调节作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、银行独立审贷，谁投资、谁所有、谁受益、谁承担风险的原则。合作对象的选择要通过公开、公平、公正的方式招标确定。

三是以政府支持、地产商开发、企业主导的产业地产①产业地产是指以产业为导向，由产业地产商负责开发，实现土地整体开发与运营，配合地方政府实现产业转型与升级。商模式，是继房地产经济之后的又一波新行情，有望成为工业经济转型的新载体、招商工作的新对象。开发区应积极招引武汉东湖高新、联东U谷等为代表的工业地产项目，建立由开发区提供土地与园区配套服务，由地产商投资开发建设，以转让、出租、合资等方式进行项目经营管理，由入驻龙头企业发挥产业号召力，多方合力推进产业园区开发和经营的新模式。

四是对开发区进行综合考评,优化评价考核体系。具体可细化为两个方面：考核指标上，提高反映开发区发展质量和效益的指标权重，更好地发挥评价结果对开发区转变发展方式的导向作用，引导开发区实现均衡发展、和谐发展和创新发展。考评体系上，探索“主阁制”和“包干制”方式，即确定领导干部人选后，实行目标管理，岗位责任，量化任务并拨给一定的行政经费。由领导干部组织自己的团队，围绕计划目标任务，将工作负责到底，“超支不补、节余自用，损益均担”。

(四)配好配强干部队伍，完善内部激励机制。提升行政管理水平的重点是要打造一支高素质的开发区管理干部队伍。要与时俱进,按照强管理、会技术、懂运作的要求，对工作团队要坚持择优录取、能上能下、能进能出的原则。

以余杭开发区为例，一是集余杭全区之力选人用人。作为余杭区工业发展的主战场，优质的人员配备是开发区发展的必须，必须积极探索科学有效的选人用人机制，面向全区选调优秀人才。管委会与所在区级政府机关工作人员，可以相互交流、轮岗实用，使政府机关人员的丰富阅历、工作经验、招商资源可以与开发区体制机制创新优势有机结合。同时，开发区也应该成为输送优秀领导干部和经济管理人才的培训基地。

二是深化人事制度改革、探索企业化运作。具体可细化为三个方面：用人机制上，尝试公务人员的人事制度改革，实行聘用制或合同制，择优录用、定岗定酬；考核机制上，引入高效的绩效评估体系，以结果为导向，注重产出，强调业绩，同时配套更有吸引力的奖励政策；薪酬福利待遇上，实行不同于一般行政机关的工资、福利、奖励制度。在提升职级职务时，对人员原有身份、任职年限和年龄等某些限制条件可以有所放宽。探索适合开发区实际的社会保障机制，人员离开开发区后，恢复原有身份待遇。

随着经济社会环境的不断变化，以及各地经济发展环境和程度的不同，对于开发区管理体制的研究是个动态的、长期的过程。加之，开发区管理体系涉及政府决策、机构编制、财政制度等多方面问题，因此，本文提出的观点和想法可能欠缺多方面的考虑或在实际应用中会碰到各种各样的问题，有待于今后的理论学习和实际工作中进一步完善。