关于“十三五”规划的几点思考

盛世豪张伟明

“十三五”规划必须以“四个全面”战略布局为引领，准确把握和遵循“三大规律”，正确处理好政府和市场的关系

“十三五”是我国经济发展进入新常态、新旧增长动力接续转换的关键五年，是我国为实现“两个一百年”奋斗目标中的第一个百年计划即全面建成小康社会最后冲刺的五年，也是协调推进“四个全面”战略布局的重要五年。对浙江而言，“十三五”时期，更是深入贯彻落实习近平总书记在浙江考察时的重要讲话精神，以“干在实处永无止境，走在前列要谋新篇”新使命为引领，按照“更进一步、更快一步，继续发挥先行和示范作用”总要求和“八个方面”的重点任务，深入实施“八八战略”，加快“两富”“两美”浙江建设的关键五年。因此，编制好“十三五”规划具有十分重要的意义。

以“四个全面”战略布局为引领

“四个全面”战略布局是以习近平同志为总书记的党中央站在时代历史高度，统筹国内国际两个大局，统筹生产力与生产关系、经济基础和上层建筑、现在与未来等诸多关系基础上提出来的重大治国理政方略。“四个全面”战略布局与“八八战略”在精神上高度契合，在思想上一脉相承。“十三五”时期浙江坚持和深化“八八战略”，就是要协调推进“四个全面”战略布局在浙江的具体实践。

“十三五”规划必须以“四个全面”战略布局为引领，充分体现“四个全面”战略布局的主要内容、目标任务和实现路径，将“四个全面”的思想内涵和发展要求贯穿到浙江经济社会发展的每一个领域、每一个方面和每一个环节，用全面建成小康社会的总目标凝聚人心，用全面深化改革破除发展的制度障碍，推动实现治理体系和治理能力现代化，更加重视法律法规的制度保障功能和引领规范作用，通过全面从严治党来打造一个更为坚强的领导核心。要深刻把握“四个全面”战略布局所蕴含的奋斗目标、重要任务和具体举措，切实体现到“十三五”规划的具体目标要求中去；要深刻领会“四个全面”战略布局对于浙江适应新常态、引领新常态的重要意义，深刻认识到新常态是协调推动“四个全面”战略布局在浙江实践的历史背景和现实环境，深刻把握新常态所蕴涵的新经济特征和新社会结构特征，更加科学、精准地提出经济社会发展的主要任务和实现路径。

准确把握和遵循“三大规律”

习近平总书记强调指出，发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展。认识三大规律、尊重三大规律、把握三大规律和用好三大规律是编制“十三五”规划的必要前提和重要基础。

要遵循经济规律，坚持走科学发展之路。“十三五”时期是浙江转型升级的关键时期，能否立足于新常态这一逻辑起点，紧紧抓住全球新一轮科技革命与产业创新机遇，准确把握浙江发展速度变化、结构优化、动力转换的阶段性特征，全力推进转型升级，取决于对经济发展规律的认识深度。因此，要深化研究新常态下浙江经济发展的主要特点和发展趋势如何，“十三五”时期经济增长“中高速”的具体区间为多少？要准确定位工业与服务业在经济发展中的地位作用，深化认识生产型经济与消费服务型经济，搞清楚经济增长的主引擎是什么？要在深化完善“省管县”体制的基础上，正确处理好县域经济转型与城市经济发展关系，加快促进区域产业提升；如何在加大有效投资的同时深入实施创新驱动发展战略，进一步推动浙江从要素驱动、投资驱动向创新驱动转变？等等。这些问题都与浙江经济转型升级密切相关，需要在“十三五”规划中有明确指向。

要遵循自然规律，走可持续发展之路。“十三五”时期，浙江进一步深化“绿水青山就是金山银山”发展理念，真正把对生态环境保护体现在发展内涵上、纳入到具体的发展实践中去，加快“两富”“两美”浙江建设，还有许多问题需要深化研究。比如，如何进一步丰富拓展“五水共治”“四边三化”等转型升级组合拳，加快构筑资源节约环境友好型产业体系；如何进一步实践“两山”理念，更加深入地研究海岛、山区和农村发展规律，为重点生态功能区和生态经济区所在县精准定位、分类施策地，推动这些地区更快更好发展；如何在生产力空间布局、城市化发展、重大项目建设中充分考虑资源要素和环境承载能力，促进区域协调发展。这些问题还需要深入研究。

要遵循社会规律，走包容性发展之路。随着社会利益结构调整、社会群体分层分化和个体需求的日益多元化，“十三五”时期要切实按照以人为本、“和而不同”理念，让改革发展成果更多更公平地惠及全省人民。因此，要加强对城乡区域人口变动规律和趋势研究，积极应对人口老龄化问题，提出具有针对性的政策思路；要进一步研究城乡一体化体制机制，深化农村产权制度改革，健全有序推进农业转移人口市民化的相关政策；要深化社会体制和社会政策研究，积极探索机会均等、权利平等、全民共享社会发展体制机制，健全完善公共资源有效配置、公共服务供给能力水平持续提升的政策体系；深化研究社会结构和现代社会治理机制，建立合理的社会流动机制，进一步发挥社会组织在社会治理中的积极作用，推动形成健康合理的社会结构和高效优良的社会秩序。

正确处理好政府和市场的关系

十八届三中全会《决定》明确强调，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。“十三五”规划作为全面深化改革背景下的第一个五年计划，必须准确把握全面深化改革的内涵要求，充分体现全面深化改革这条主线。

（一）要从广度和深度上推进市场化改革

所谓广度就是要在更大范围、更多领域发挥推进市场化改革，发挥市场机制作用。比如，要进一步推进“四张清单一张网”改革，除关系国家安全、生态安全、重大生产力布局、重大公益领域和战略性资源开发等少数项目外，经营性项目一律放开由企业依法自主决策，建立健全对政府履职评估的第三方机制；要建立完善主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制，促进科技成果资本化、产业化。特别是在社会发展领域要进一步推进市场化，如要建立完善公共服务政府采购机制，扩大民生领域公共服务向市场主体开放范围，满足多层次、多样化的服务需求。

所谓深度就是要进一步完善现代市场体系，进一步完善由市场决定资源要素价格的机制。比如“十三五”时期要加快推进城乡建设用地实行同等入市、同权和同价；要加快推进事业单位改革，理顺政府与市场的关系；要进一步完善政府专项资金管理机制，减少政府对资源的直接配置；要建立更加有效的社会资源动员机制，引导和调动更加广泛的社会资源参与进入教育、医疗、文化产业等社会发展和民生领域，加快形成有序竞争、多元参与的格局。

要按照“法无禁止皆可为”的法治原则和政府对市场负外部性必须加以规制的原理，进一步厘清政府和市场边界，特别是在产业发展中要准确把握好政府的作用定位。长期以来，产业规划一直是五年规划的重要内容，但实践表明这些内容也是最难实施的。因为产业发展的主体是企业，企业生产什么、在哪里生产、如何生产归根到底是由市场决定的，政府在产业发展中的定位主要是政策环境营造者、发展推动者和服务协调者，可以引导和影响产业发展但无法决定发展什么，尤其是在当今科技创新创业蓬勃发展的大背景下，一些新产业、新业态、新技术和新商业模式的崛起更是很难预测和规划。换言之，新经济不是规划出来的，而是在合适的发展环境中自然成长起来的。因此，“十三五”规划关于产业要着重在改善发展环境上下功夫，即营造合适的发展环境，包括营造宽松的创业创新制度体制、竞争有序的市场环境、便利的政务服务环境和高素质要素资源的供给，但对具体发展什么产品、如何发展不宜过细。

（二）要全面正确履行政府职能

十八届三中全会《决定》指出，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。“十三五”规划的主体是政府，必须把“十三五”时期政府自身的职能和作用充分体现在规划中。

要进一步优化空间布局，提升发展平台。“十三五”时期要顺应经济新常态以及接轨“一带一路”和长江经济带国家战略，进一步优化全省空间布局，提升发展平台。具体思路是加快提升中心城市能级，深入实施创新驱动发展战略和全方位对外开放，提高城市经济发展质量和水平，推动经济转型升级。关键是抓好三大“节点”、推进两大载体建设：三大“节点”包括：一是要支持杭州建设成为全省创新驱动发展的主引擎，加快集聚全球高端创新要素，孕育发展一批新兴产业，努力打造国内领先的创新城市和全球创新网络的重要节点。二是要支持宁波成为浙江新一轮对外开放战略平台和接轨国家“一带一路”和长江经济带战略的核心枢纽，加快推动宁波-舟山一体化发展，建设港口经济圈，提升浙江全方位开放层次和水平。三是要加快浙中城市群建设，大力推进义乌--金华一体化，使之成为浙江中西部地区的增长极和发动机。推进两大载体建设：一是积极推进杭州、宁波、温州和金华-义乌都市区建设。顺应都市经济区发展趋势，突破现有行政区划，加快跨行政区交通基础设施和公共服务的共建共享，探索以都市区为空间治理单元，创新城乡一体化发展阶段路径，加大城乡区域统筹发展力度。二是加快推进中心城市建设。要更加注重城市经济发展，深化省管县体制，使中心城市成为集聚高端要素、高端产业、创新要素的重要平台，提升城市产业层次，强化中心城市在服务业、创新体系和公共服务领域方面的辐射服务能力，带动区域经济转型发展。

要进一步提升民生保障能力和水平。“十三五”时期要立足“两富”“两美”浙江建设，“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，主动呼应人民群众需求，提升城乡居民生活质量。要把良好的生态环境纳入民生保障的重要内容，特别是要把清新的空气、干净的水、清洁土壤、森林资源等纳入公共产品范畴，作为政府应该为人民群众提供的公共服务。要进一步加大财政投入力度，切实增强基本公共服务供给能力，合理布局社会事业和公共服务设施等重大建设项目，提升区域之间、城乡之间、社会群体之间的教育、住房、医疗、养老、公共卫生等基本公共服务均等化水平。要进一步健全社会保障制度，重点加强低收入群体、失独家庭、残障人士等弱势群体的社会保障力度。要进一步拓宽城乡居民增收途径与渠道，优化创业环境，提供更多就业机会，增加居民财产性收入，扩大中等收入群体，为城乡居民人均收入翻番奠定提供支撑。

要切实加强市场监管、维护市场秩序。完善市场体系，最重要的是建立公平开放透明的市场规则。在深化“四张清单一张网”基础上，要严格落实政府的市场监管职责，加快建立以事中事后为主体的现代化政府监管体系。进一步加强对制假售假、商业欺诈等突出问题的监管，特别是要将涉及人民群众身体健康和生命安全的食品、药品等产品质量安全和生态环境列入监管重点。要进一步完善知识产权创造、应用、保护体系，健全技术创新激励机制，加强对涉及专利权、商标权、著作权、不正当竞争等知识产权类民事、刑事和行政案件的审理，进一步完善知识运用和保护的法治环境。

要进一步加大人力资本投入。有什么样的人力资本就有什么样的产业。高端制造业、信息经济等战略产业从本质上说就是以高素质人力资本为基础的产业。因此，要提升产业层次首先就需要提升人力资本水平，要推动产业创新首先就需要培养引进高端人才。“十三五”时期必须把人才战略作为优先战略，放在创新驱动发展战略的最优先位置。政府要进一步加大人力资本投资。一是要进一步加大高等教育投入，加大省重点高校建设力度，加快推动高等学校提升发展。鼓励国际著名高等学校、科研机构来浙江合作办学、设立校区。二是进一步重视职业技术教育发展，要鼓励行业龙头企业合作办学，加大技术工人培养力度。三是创新人才政策，扩大政策覆盖面，加大高端人才培养引进力度。

要大力提升智慧政府建设。“十三五”时期浙江要把打造智慧政府，充分发挥大数据在政务服务、市场监管和社会治理等方面的作用，全力提升政府治理能力作为政府自身建设的重要任务。要特别注重如下内容：一是加快推进各级、各部门政府及其机构智慧政府建设积极推进“互联网+政务”，特别是在车辆管理、食品安全监管、口岸监管、灾害预警、环境监测、大型活动管理、重要场所安防等领域推广运用物联网、云计算、大数据分析、移动互联网等新一代信息技术，物联网技术，提高政府监管水平和快速反应能力。二是加快建设以用户创新、大众创新、开放创新、共同创新为特征智慧政府服务平台，优化政务流程，及时感知、预测并提供各类政务服务，推动政务实现从管理范式向服务范式的转变。三是加快推进“一平台三系统”建设，即基于云计算技术的政府数据中心建设，推进政府部门数据整合，建设公共信息平台，促进政府各部门数据共享和业务协同；在此基础上，加快建设基于数据仓库、数据挖掘、知识库系统等技术手段的政府智能决策系统、政府执法监管系统，以及政府、市场主体、社会组织和公众等多方协同的社会治理系统。