我国出版产业政策体系结构研究

赵礼寿

[摘 要] 我国出版产业政策体系结构从经济体制来分，有计划经济体制下的出版产业政策体系和市场经济体制下的出版产业政策体系；从产业政策角度来分，具体包括出版产业发展政策、出版产业结构政策和出版产业组织政策。

[关键词] 出版产业 产业政策 政策结构

[中图分类号] G [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853 （2015） 03-0022-03

On the Structure of Chinas Publishing Indastry Policy System

Zhao Lishou

（College of Humanities and Law，Hangzhou Dianzi University ，Hangzhou，310038）

[Abstract] From the aspect of economic system to points， Chinas publishing industry policy system can be divided into two types， one is the policy of publishing industry system under the planned economic system and policy system and another is the publishing industry under the market economy system. From the perspective of industrial policy， the publishing industry policy system includes the publishing industry development policy， structure policy and organization policy.

[Key words] Publishing industry Industry policy Policy structure

我国出版产业的政策体系结构，可以从经济体制和产业政策两个角度来看：一是经济体制下的出版产业体系构成，具体来说由两部分组成，分别是计划经济体制下的出版产业政策体系和市场经济体制下的出版产业政策体系；二是产业视角下的出版产业政策体系，具体包括出版产业发展政策、出版产业结构政策和出版产业组织政策。经济体制侧重于从纵向的时间角度，产业政策侧重于横向的政策分类，两者有机组合，构成如图1所示我国出版产业政策体系的发展结构。

图1 我国出版产业政策体系结构

改革开放后，我国出版产业政策体系由计划经济型出版产业政策体系向市场经济型出版产业政策体系逐步转变，具体可以分成计划经济型出版产业政策体系和市场经济型出版产业政策体系，两者都包括出版产业发展政策、出版产业结构政策、出版产业组织政策三个部分。

1 经济体制视角下的出版产业政策体系构成分析

1.1 计划经济型出版产业政策体系

在开始论述计划经济型出版产业政策体系之前，有必要对“出版产业政策”定义作简单分析，根据“产业政策”[1]定义，广义的“出版产业政策”可以定义为，政府对出版产业发展进行干预的各种政策总和。这个定义不涉及经济体制的性质，也就是说计划经济体制下也有出版产业政策，具体来说计划经济体制下，出版产业政策是政府为实现计划经济而对出版产业发展、出版产业结构和出版产业组织所做的各种经济政策总和。

计划经济一般具有如下四点主要特征：一是公有制经济占据主导地位，我国在1956年完成了社会主义改造，意味着我国实现了公有制为主体的所有制结构，经济的调节方式以计划方式为主；二是政府对经济活动的管理以指令性为主，具体表现为政府成为国家经济运行中的核心，具体的企业只执行政府规定的生产计划；三是对社会资源进行计划配置，核心机制在于政府用行政命令手段替代价格机制；四是产业结构呈现明显的二元结构，由于历史原因，采用计划经济体制的国家在产业发展战略上采用“赶超型发展战略”，对城市工业和重工业发展投入较大，对农业投入不足，从而导致产业结构严重失衡。从上述特征来看，政府要实现国家计划经济的运作，产业政策的制定与实施是其中关键一环，以发展公有制经济为例，政府要为国有企业的生产、销售全面规划，同时也要对非公有制经济进行严格控制，这些都需要依赖产业政策的制定与实施。

计划经济型出版产业政策体系也为实现我国出版计划经济发挥了重要作用。比如在1949—1952年国民经济恢复时期，出版总署为实现向出版计划经济的过渡，采取了一系列产业政策：一是根据出版总署1950年3月25日颁布的《关于统一全国新华书店的决定》将全国的新华书店统一；二是调整公私出版业关系，其中重要的政策依据就是1950年政务院颁布的《中央人民政府政务院关于改进和发展全国出版事业的通知》；三是统一全国书价，比如在教科书售价方面，教育部、出版总署在1950年颁布《关于1950年秋季教科书减低并划一售价及供应办法的决定》。在1953—1957年我国第一个五年国民经济计划时期，出版总署为响应国家的要求，于1952年颁布《实行出版计划化的初步办法》，这是新中国建立后第一个全国性的出版事业发展规划，使得出版业开始进入“有计划”的发展轨道[2]。

计划经济型出版产业政策体系主要包括出版产业发展政策、出版产业结构政策、出版产业组织政策。出版产业发展政策主要包括出版产业技术政策、出版产业金融政策、出版产业外贸政策等。出版产业技术方面，主要提高我国当时印刷技术，比如在1958年文化部召开报纸书刊印刷工作会议，成立中国印刷总公司，其中一项重要的职能就是“组织印刷技术经验交流和相互协作”；1964年文化部召开全国书刊印刷工作会议，提出“大力提高印刷质量，追赶国际先进印刷技术水平的奋斗目标”[3]。出版金融政策，主要是按照计划经济要求对行业内资金进行管理，比如1951年5月5日出版总署颁布的《关于加强货币管理并逐步建立划拨清算制度的指示》。出版外贸政策方面，比如政务院于1951年12月21日颁布《国外印刷品进口暂行规定》。此时期的出版产业结构政策主要是依据所有制的不同，对公有制企业进行大力扶持，发展计划经济型出版产业，比如1951年出版总署发布《论人民出版事业及其发展方向》的报告。出版产业组织政策主要是取消市场自由竞争，将企业的生产、销售权集中到政府手中，统一进行调配管理，比如对私营企业进行限制，1950年12月16日出版总署颁布的《关于联营书店由政府投资改为公私合营的通报》、1952年出版总署颁布《关于中央一级各出版社的专业分工及其领导关系的规定（草案）》。

1.2 市场经济型出版产业政策体系

市场经济是以商品价格机制作为资源配置的主要方式，具体来说就是市场上的消费者和企业根据市场价格来进行消费和生产，政府对企业的经营决策不进行直接干预。其具体特征有如下四点：一是市场经济中的资源产权有明确的界定，这是市场经济运行的前提条件之一，新制度经济学家认为商品的交换从某种意义上说是对该商品产权的交换，所以产权不清晰会导致市场的低效率；二是市场经济运行的核心是价格，价格在市场经济中具有重要作用，指导消费者消费和企业生产；三是企业是市场经济的主体，其经营绩效直接影响该企业在市场经济中的竞争状态，反过来，其竞争状态决定该企业在市场中的生存状态；四是政府在市场经济中的主要作用是维护竞争规则。依据上述这四点特征，市场机制在经济体制中是运行最有效率的，但是它也存在一些缺陷，比如调节具有局限性，对于市场结构的调整，市场机制显得软弱无力。市场经济型产业政策体系为市场机制的发展与完善发挥了非常重要的作用，主要是发挥市场优势，维持竞争规则，弥补市场调配资源的缺陷。

市场经济型出版产业政策体系为出版由计划经济向市场经济转变、逐步完善市场经济发挥了积极作用。以自办发行为例，其中有几个政策起了积极的作用，首先是1980年国家出版局发出了《关于试行出版〈出版社和书店业务关系的若干原则规定〉和〈出版社与印刷厂签订合同的原则意向〉的通知》，其次是1981年6月17日颁布的《关于改善出版社自办发行的意见》，最后是1982年7月10日文化部颁布《关于图书发行体制改革工作的通知》，该文件对图书发行体制改革的目标提出了明确要求。

2 产业政策视角下的出版产业政策体系结构分析

产业视角下的出版产业政策体系依据产业经济学的相关理论，可以分为出版产业发展政策、出版产业结构政策和出版产业组织政策。

2.1 出版产业发展政策

出版产业发展政策是指政府为促进出版产业的结构调整和升级，以出版技术创新、优化空间布局等手段，来促进出版产业健康发展的政策总和。具体可依据出版政策目标的取向不同，进一步细分为出版产业技术政策、出版产业布局政策、出版产业外贸政策、出版产业金融政策和出版产业可持续发展政策。

出版产业技术政策是指政府对出版产业技术发展实施指导、选择、促进与控制的政策总和。具体的方式有两种：一是对出版产业技术研究与开发进行援助的政策，比如我国在实行绿色印刷方面，新闻出版总署于2011年10月8日颁布《关于实施绿色印刷的公告》，其中在第七条“实施绿色印刷的配套保证”中明确提出对于发展绿色印刷技术的支持，具体内容是新闻出版总署、环境保护部门以及其他政府部门联合出台政策对绿色印刷技术进行支持，鼓励实行产学研相结合的绿色印刷模式，对于表现突出的部门和企业进行奖励[4]；二是新技术引进政策，即政府鼓励出版企业在生产和销售上引入国外先进技术，并给予一定的政策扶持。

出版产业布局政策是指政府在一定时期为实现出版产业的合理布局而采取的调整出版产业空间结构的政策总和，包括宏观的总体布局、地方的局部布局与微观的出版企业布局。目前的出版产业更多侧重宏观的总体布局，即对东部、中部、西部的出版产业实施不同的政策扶持，使得整体出版产业能够平衡发展。比如，新闻出版总署与重庆市政府于2010年4月26日颁布《推进重庆新闻出版业统筹城乡改革和发展署市合作框架协议》，该协议的目标是将重庆建成城乡统筹的新闻出版强市和长江上游的新闻出版中心，同时将第二个国家数字出版基地正式落户于重庆市北部新区[5]。

出版产业外贸政策是指政府对出版产业在外贸方面所采取的限制或者保护性的政策总和，具体包括进口限制政策与出口扶持政策两大类。例如在进口出版物方面，新闻出版总署于2011年3月25日颁布《订户订购进口出版物管理办法》，其中对于订购单位资格，在第六条中规定“可以订购限定发行范围的进口报纸、期刊、图书和电子出版物的国内单位订户由新闻出版总署确定”[6]。

出版产业的金融政策是指出版产业在发展过程中，政府利用金融手段来调整出版产业发展的政策总和。比如中宣部、中国人民银行、财政部、文化部、广电总局、新闻出版总署、银监会、证监会、保监会于2010年3月29日颁布《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》，其中强调了金融政策对文化产业的支持。

出版产业可持续发展要求出版产业在发展过程中，注重产业在现代与未来发展之间的平衡性和协调性。比如网络游戏产业不能因为当前的暴利，而以牺牲青少年的健康发展为代价，所以新闻出版总署开发并实施“网络游戏防沉迷系统实名认证”，目的就是为了网络游戏产业的可持续发展。

2.2 出版产业结构政策

出版产业结构政策指政府遵循出版产业演进的一般规律和一定时期内的变化趋势，制定并实施的有关出版产业内的资源配置方式，以促进出版产业结构向协调化和高度化方向发展的一系列综合政策。

产业结构政策可以依据不同的标准划分不同的类别，常用的划分标准有技术分类标准和出版物分类标准。根据技术发展标准，可以将出版产业结构政策分为两大类，一是传统出版产业政策，主要是稳定传统出版产业，同时积极引导技术升级；二是数字出版产业政策，主要是鼓励数字产业发展，为其提供资源支持。比如新闻出版总署于2010年9月15日颁布《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》，其中对于我国传统出版业升级的具体内容为“加快推动传统出版单位数字化转型、加快推动音像电子出版单位数字化升级、加快推动传统印刷复制企业数字化改造”，对于我国数字出版产业的支持为“加快推动音像电子出版单位数字化升级、加快国家数字出版重点科技工程和重大项目建设、加快推进数字出版相关标准研制工作、推动数字出版产业聚集区建设、支持非公有制企业从事数字出版活动、推动数字出版‘走出去”[7]。

出版物分类标准可以根据出版物内容和形式来分。根据出版物内容来分，以纸质图书为例，根据其功能，出版产业政策可以分成大众类图书政策、教育类图书政策和专业类图书政策。以出版物媒介形式来划分出版产业政策，可以分为图书出版产业政策、音像出版产业政策、数字出版产业政策等。总之出版产业结构政策的分类标准有很多。

2.3 出版产业组织政策

出版产业组织政策随着市场体制发展的不同可以有不同的定义：在计划经济体制下，出版产业组织政策主要是为了实现计划经济而对企业市场行为进行规范的政策总和，比如教育部和出版总署于1950年12月25日联合颁布的《关于1951年春季教科用书的售价及生产供应办法的决定》；在市场经济体制下，出版产业组织政策是政府为达到维护有效的市场竞争的目的，而制定和采用的调整出版市场结构、规范出版市场行为的政策总和，如文化部、国家广播电影电视总局、新闻出版总署、国家发展和改革委员会、商务部于2005年7月6日联合颁布的《关于文化领域引进外资的若干意见》。

从政策内容的角度来看，出版产业组织政策可以分为三类：一是经济规制，主要是利用行政方式对出版企业的经济行为进行限制；二是社会规制，主要针对产业在运行过程中对社会安全、环境、公民健康方面产生影响的管理；三是反垄断规制，主要是通过相关法律来限制出版市场的垄断，提高市场运行效率。

3 总 结

本文从经济体制与产业政策两个角度，对改革开放后我国出版产业政策体系进行有机分解：首先从宏观上将我国出版产业政策体系划分为计划经济型与市场经济型出版产业政策体系；然后从微观上采用产业政策的分类方法，将两大体系具体划分为出版产业发展政策、出版产业结构政策、出版产业组织政策三个部分。

注 释

[1]芮明杰.产业经济学[M].上海：上海财经大学出版社，2005：457

[2][3]《当代中国》丛书编辑委员会.当代中国的出版事业（上）[M].北京：当代中国出版社，1993：44-54，70-71

[4]中华人民共和国新闻出版总署.关于实施绿色印刷的公告[OL].[2011-10-10]. http：//www.gapp.gov.cn

[5]新华网.新闻出版总署重庆市市政府共建西部新闻出版高地[OL].[2010-04-27].http：//www.cq.xinhuanet.com

[6]中国政府网.订户订购进口出版物管理办法[OL].[2011-03-31]. http：//www.gov.cn

[7]中华人民共和国新闻出版总署.关于加快我国数字出版产业发展的若干意见[Z/OL].[2010-09-15]. http：//www.gapp.gov.cn

（收稿日期：2015-02-26）