论那彦成的荒政保障建设

[摘要] 嘉庆十五年，甘肃发生大面积旱荒，灾民情状可怜，社会情形不安。时任陕甘总督的那彦成遵循赈恤民瘼、以纾民力的救荒思想，积极配置赈济资源，构建吏治防腐机制，使得荒政卓有成效，深刻反映出官员的实心实力是荒政取得实效的重要保障。研究那彦成的荒政保障建设，可推进清代甘肃荒政研究事业的前行，也可资鉴现实。

[关键词] 那彦成;甘肃灾荒;荒政保障;实心实力

[中图分类号]K249.3

[文献标识码]A

[文章编号] 1673-5595（2015）04-0065-05

清代荒政研究成果丰硕，而指向甘肃地域的却略显薄弱，仍需极大地开拓。①其中借助历史文献所提供的和复原的典型个案来丰富和深化荒政内涵的研究更显匮乏。②本文以《赈记》③为题材，从那彦成荒政保障建设的源起、举措和效果等方面进行阐述，试图揭示官员与荒政的关系。

一、灾荒救助促成了荒政保障建设的源起

（一）灾荒社会危机是客观前提

嘉庆十五年（1810），甘肃自春徂夏雨水稀少，皋兰等厅州县先后发生旱灾，并且兼有局部地方水、雹、山体滑坡等其他灾种。该年自然灾害以大面积旱灾为主，各种灾害总面积达45厅州县④，占全省总数73的62%⑤，旱灾也波及陕西部分州县。西北灾害的特征明显。[1]灾害引发荒歉，灾民生存状况急剧恶化，苦状不一而足：有磨研充食草根杂物者;有沿门乞食者;有抛弃及卖鬻妻儿者;有疾病黄肿致毙者;有至冬月仍赤身受冻者;有富户转眼即成贫民者……苦不堪言。灾民被迫做出求生的本能反应，就水寻食驱使更多灾民选择背井离乡，奔向未荒之区或粮丰之地，自谋生路。同时在安定、靖远等地发生饥民强借抢粮事件，多达20余起;盐茶（今宁夏海原）地方的回族新旧教派之间的利益之争也因灾歉而激化，双方鼓惑聚众，滋事生非，甘肃局势开始动荡，甘肃社会再度陷入危机。

（二）赈恤民瘼、以纾民力是主观要求

面对灾害引发的恶性连锁反应，时任陕甘总督的那彦成依从清代蠲恤则例，积极投身于荒政，指导报灾、勘灾和审户;实施急赈、煮赈、普赈、加赈、展赈、工赈等赈济;缓征正杂各项钱粮;安辑流民;处理案件和巫术禳灾，各项试图减缓、挽救灾民苦状和维护社会稳定的赈务工作都开展起来了。灾害救助中，那彦成力求将赈务办理得上不负恩慈、下加惠闾阎，而赈恤民瘼、以纾民力就成为荒政指导思想的根本核心。其具体内容包括：（1）不惜靡费帑项，务使小民均沾实惠，不致失所;（2）依例办赈，又不拘成例;（3）轻装简从，亲往实地;（4）据实具奏，实心奉事;（5）应办之事，照单列条;（6）杜渐防微，肃清弊窦，严参必惩。荒政思想几乎在每道往来的公务文书中不厌其烦地被重申与强调，要求办赈官员严格遵守与执行。荒政思想最终的落脚点就是通过荒政实践，帮助灾民渡过灾荒，走出生存危机，这既是对灾民生存权益的积极维护与保障，是清代民为邦本的治国理念在荒政中的具体表现，也是中国千年以来民本思想发展的结晶。

清廷自定鼎以来，治安天下，但见灾祲，靡不谨怀，无不轸念;闾阎疾苦，加意抚绥，以纾民困，惟期民生得所。在甘肃社会再度发生严重灾荒、甘肃社会再次陷入危机的情形下，急需清廷例行救助，而救助活动的有效开展，却需要充分的荒政保障建设。

二、资源配置与吏治构建是荒政保障建设的有力举措

荒政保障建设的举措是关系到一场灾害救助成败的关键保证，“救荒效果如何，不仅取决于财政，更取决于吏治”[2]，所以，那彦成的荒政保障建设举措是以其为要开展进行的。

（一）配置赈济资源

1.筹集赈济物资

清代赈济粮银兼有，甘肃却显不足，为此，那彦成采取各种措施：（1）支放余额，省内调拨。确保各州县营汛兵粮之用外，如还有余额，可先于支放，后买补归仓。[3]694对大多数无粮之区，就设法拨运，从离省城稍近的狄道（今临洮）等三州县，由陆路拨运十余万石，作为搭放赈粮和煮粥之用。[3]712713后将西宁青稞二万石、豌豆一万石、大豆三万石及镇番（今民勤）小麦八万石于十月内赶运省城。[3]749（2）禁止烧锅，节约粮食。对踩曲酿酒糜耗五谷连发二道禁令，严禁烧锅：其一，酒户自行闭歇，另改它业;如若违禁，没收器具粮石。其二，饬令各地方官严加查办，允许地邻乡保随时检举，如有乘机勒索、受贿包庇，一经查出严法惩处。[3]771772（3）禁止外商贩粮，保证省内粮源。灾荒期间，山西等处粮贩携重赀继续将甘肃粮食贩往省外，那彦成也令禁止：其一，外省客商不得私入甘境往外贩粮;其二，行户不得勾结客贩，如有查出或被告发，从重处罚;其三，本地居民长远考虑，不要图一时高价将粮出售，以免以后匮乏;其四，胥役乡保如有借此敲诈勒索或受贿纵放，严法惩治。禁令实施中，在有粮之区，如甘州（今张掖）等处发生商民阻挡运省粮石的遏粜事件，那彦成对此申明前述禁令对外不对内，应支持和鼓励商贩本省内部的粮食流通，均衡市场。[3]768769（4）劝谕殷富，放粮平粜。要求富户殷商等有力之家，将自己存贮粮食减价投放市场，扩大粮食供应，遏制粮价上涨。[3]769（5）请拨赈银。依据嘉庆六年（1801）灾赈情况，约略计算需要赈银一百万两，六月向朝廷请拨。朝廷核准后要求河南三十万两、山东三十万两、湖南十万两、四川三十万两协拨。由于情形危急，那彦成还对上述四省发出催运令，并照得沿途地方准备好骡马车辆人夫，赶紧接运，最后于八月份到甘。[3]693，748749通过上述努力，保证了灾荒时期的粮银供应和发放。

中国石油大学学报（社会科学版）2015年8月

第31卷第4期杨继业：论那彦成的荒政保障建设

2.扩增助赈力量

清朝荒政实施虽以政府为主体，但受赈济物资和力量的局限，那彦成要求各级官员以及社会力量为灾民施以援手。首先，要求官员捐廉。那彦成认为“臣与司道等养廉优厚，况赈务为通省民瘼所关，即府厅州县均应各尽乃心，公捐归补”，随奏为定案，以补例外不敷银两。各级官员也纷纷捐输，最后，总数为“所有拨垫例价不敷银三万八千八百六十九两零，今已与通省养廉内摊捐归款”[3]727。又除皋兰、靖远、灵州（今宁夏灵武）等地十一至十二月官设粥厂外，来春正月，以及其他地区在十一月至次年正月照例捐廉设厂施粥，接济贫民。[3]747官员的以身作则为士绅、富民、殷商的劝输做出了道德示范。其次，劝导民间助赈。那彦成充分挖掘民间力量，对其劝导：（1）富户平时有积蓄，目前受灾，但也受缓征之利;（2）邻里有难，应有恻隐之心;（3）近则种德于一己，远则积福于子孙;（4）贫民不得好过，富民岂能独安。厚望他们：（1）协同查灾;（2）减收田租;（3）缓催借欠;（4）开仓平粜;（5）量力助赈;（6）关心流民，救助离弃;（7）厚道交易。[3]769771事实上，民间力量响应了那彦成的召唤。他们不但提供物质与人力的支援，而且也用思想助赈，如张澍上“流民状”，提出“戒迟缓、戒拘文、戒遣使”，“宁有冗滥、毋或有遗漏”[4]的建议，希望纠正荒政中的失误。

（二）构建吏治防腐机制

那彦成认为“甘肃荒政办理既多，为日又久，不肖官吏熟于其事，不恤灾民之苦，转视为牟利肥己之端”，又“章程含糊”，而“灾赈事宜，上糜国帑，下切民生，必须肃清弊窦，惠及灾民”，所以，“时刻留心，广为采访，商略防弊”，[3]694696努力构建吏治防腐机制。

1.规范荒政办理制度

（1）制定赈务规章。督抚司院各机构先后拟定了《查办灾赈规条》、《煮粥章程》、《条款》和《办赈章程》等，命令办赈人员遍布知晓，有法可依，依法从政，减少工作失误。（2） 确立工作作风。提出扎实的工作作风，如不空言，少讳饰;轻简从，亲勘验;不假手，不畏远;不删减，事做实;遇贪墨，查访实，立参惩[3]696，要求各级官员严格执行。（3）明确办赈人员待遇。认为现任正印及丞卒等官俸廉优厚，于灾务中自备资斧，协同查办，实属分所当然，不准支给盘费，不准骚扰转累地方。教职、县丞、佐杂、候补、试用等官盘费稀少，官每员日给盘费银一钱，跟役一名日给盘费银五分，官役各给驮骡一头，每头每百里给脚价银二钱，于存公项下开销。[3]696698（4）规范会计制度。对办赈各项费用先是通盘估算，待赈务完竣后核册详细决算，条陈报告。如在“普赈加赈动用银粮数目”折中，将赈济用银粮具体项目支出及合计总数汇报;“缴还赈余摊捐运脚”折中将“赈余及摊捐二项，共银八万八千三百七十二两零，又粮二百六十石零”所有缴还，其中，还包括“逃亡未领各户共余银四万九千五百三两六钱，共余粮二百六十五石七斗四升”[3]720727。（5）建立信息透明制度。赈务中要求采用设木牌、写标识、书墙壁、张布告等各种形式，将办赈的每项结果彰明较著，灾民家喻户晓，邻里比照，官民比照，互相监督，一有侵渔，即可告发。[3]695做到信息的完全披露，尽量减少荒政信息不对称所造成的弊端，最大化地实现赈务的客观公正。信息透明成为办赈中预防弊端的有效消毒剂。

2.营造荒政文化环境

为了充分调动和发挥官员的主观能动性，那彦成极力营造荒政文化环境，引导和激励官吏的价值观念。（1）历史炯戒。以甘肃乾隆四十六年（1781）捏灾冒赈等案为警钟，要求办赈官员知敬畏，惮法律己。[3]686（2）因果规劝。律法也有失灵无奈之时，还不得不采用因果报应进行规劝。劝导官员即使“不特以公事为重，亦当积子孙之余福，其有忍心漠视甚或于中牟利者，天理难容，王章亦所不贷也”[3]753。“明有功令，暗有鬼神，故自爱其身，怜惜子孙”[3]782，让办赈者积福积德。（3）畅通言路。广开信息渠道，让各级官员为荒政建言献策，一些官员因此也得以能够适切地提出自己的见解。如隆德知县许宁的“廉勤观”，兰州府学教授张培的“十弊说”，固原州儒学训导唐訚的灾民诉讼“成本说”[3]778798，都是对弊窦深刻的认识，得到了上级采纳和执行。（4）相勖相勉。那彦成在赈务中以身作则，实心办赈，不断得到嘉庆皇帝的褒奖，既为下属发挥了榜样的力量，又赢得了下属的尊敬，激励下属步趋前尘、急公趋事。如巩昌府知府黄铣初任甘职，“年老体衰，仍不辞劳瘁，轻骑减从，自备供给，躬亲往来，周历督查”，得到那彦成“可谓用心，老而益壮”的嘉誉，而黄铣更是“感激思奋”，“实心实政造福民生”。[3]773（5）罚恶赏善。对西宁候补县丞陈沅拨运粮石缓慢，平凉府知府不实心勘灾等懒政、庸政提出严厉批评，对固原乡约白玉伙同文生白淑通等人的冒赈案依法惩处，毫不留情。甚至那彦成本人也一度因下属个别官员勘查被旱灾分行动迟缓，考虑不周，遭到皇帝的批评。赈务中，对工作失职的批评，不分职位的高低，一视同仁。灾情发生后，更多的官员更是视民事为己事，廉洁勤公。在《赈记》字里行间的信息中透视出部分官员因此得以提升，如普宝、德克精阿、严烺、庆炆、齐正训、丁阆州等官员，“循良著于通省”[3]708的诺言得以兑现。

正是那彦成在赈务中积极配置赈济资源，构建吏治防腐机制，而各级官员更是以其为榜样，实心任事，为赈务实效提供了坚实的保障。

三、历史与现实的双重评价能够反映荒政保障的真实效果

荒政始自嘉庆十五年五月二十七日（“各属被旱情形”奏折日），终于嘉庆十六年（1811年）六月十七日（“缴还赈余摊捐运脚”奏折朱批日）。荒政虽已结束，但其效果还需经过一段时间的缓冲与检验，才能做出成败得失最后的评价。

（一）历史上多元化的高度赞誉

参与评价者，当时有那彦成的上级铁保、下属即赈务参与者严烺、两年以后才来兰州上任的何铣等官员，以及《赈记》外的外籍官员与那彦成本人。（1）工作态度。那彦成“日与僚属讲求，集思广益”，“体上恩意，尽心襄厥事，俾实惠逮且遍”;“政无巨细，靡不虚衷商榷，谋定而行，温容蔼居，时以国计民生，与僚属往复讲论，所谓当代为人，殆有然欤”;“保国家，即所以继文成公之志”。[3]675679（2）办赈政策。“稽查之密，散放之实，咨询之周，调剂之善”;“法简而肃，政详而明”，“未有若斯之美且备者”;“然杜弊之策，若绎堂所定各款，精密周详，纤细毕备，策之善者矣”。[3]675680“是书（《赈记》）杜弊最严，所言切中办灾利弊，弊端尽绝，实惠乃周。所定各款俱极精详，利济宏谟”，“参乎时势，揆乎土俗，度乎人情，善用之而各协其宜，俾灾黎饥而不害，则常策而即奇策矣”。[5]51（3）赈务效果。“赈务既举，民得按口授食……凡赈四十七万六千三百余户，二百六十五万五千九百余口。粮用九万五千六百余石，银用五十七万一千九百两有奇……是岁（十六年）夏、秋二收，丰稔倍常，民之元气顿复……往来于兰州者，莫不叹其事善也”;“秦陇之民，含脯鼓腹，以游仁寿之世”;两年以后“茅檐土穴中，父老黔黎，犹有感恩泣下者”，“为斯土从来所未有”。[3]675679那彦成也自评到：“上承君恩，下继家业，断不敢少自暴弃”[3]704，“民气得以复初，欢欣鼓舞，若不知有俭岁者，兹非幸欤！”[6]。

（二）现实视角下官僚制实践的困境与意义

尽管历史上的评价充满溢美之词，但不可否认，荒政中也暴露出一些问题与局限，尤其是传统官僚制实践的困境，如办赈中存在个别人员行政伦理低下[7]、上级对下级的怀疑与信任[8]、群体犯法[9]等问题，这些问题会损害荒政中的地方性正义[10]，制约赈务办理的效率与赈济资源公平合理的分配，它们究其本质是清代封建政治文化的产物。[11] 尽管如此，荒政仍然发挥了重大的作用，产生了深远的影响。灾赈期间，接受赈济的厅州县数量（个）情形是普赈一月有三十三，缓征有四十四，抚恤有三，工赈有二，加赈三月、展赈加给口粮籽种各有十八，其他酌借，凡是被灾州县基本上都得到不同程度的赈济，共用银（赈济和工赈）七十一万余两、粮九万余石。⑥加之十六年，朝廷再次蠲免“自嘉庆元年至十五年止，积欠粮一百六十三万三千七百四石零、折色银十八万九千七百二十一两零、渠夫口粮一千九百六十余石”[5]216，又夏秋庄稼丰收，灾民元气恢复。在甘肃再次遭受灾荒威胁的形势下，那彦成的救荒活动对甘肃社会平稳渡过难关、维系社会再生产、安定社会秩序，乃至稳定西北局势，维护中央王朝的政治统治和形象发挥了积极作用，体现出一代地方大员的社会责任与使命担当。

四、结语

嘉庆朝处于大清中衰之际，先前乾隆盛世所累积的社会问题爆发出来，国家财用日趋紧张，吏治更趋腐败，社会矛盾迅速激化，社会局势动荡不稳，成为大清难以医治的痼疾，而天灾无疑更是雪上加霜。为政首在吏治，早在宋代司马光就指出“为政之要，莫若得人，百官称职，则务咸治”，在嘉庆皇帝面对的所要解决的各种社会问题之中，同样以吏治为关键所在，为此，嘉庆皇帝进行整顿，但收效甚微。[12]而清代甘肃处于“地瘠民贫，较倍他省”，自然灾害频繁，社会矛盾特别是民族矛盾复杂尖锐，并且又关乎整个清代治乱的基本格局中，所以，灾荒之年的救助显得尤为紧要。正是在这样的社会大环境以及甘肃自身地域特征下，作为封疆大吏，手操重权的那彦成能够走出嘉庆朝“前所未有的吏治危机”[13]的困局，致力于嘉庆十五年的灾荒救助活动。荒政的核心实为通过治人作事将组织起来的有限资源实现公平合理的再分配，所以，一件赈务的根本实效与“财政和用人制度密切相关”。[14]那彦成的荒政保障建设完全紧紧围绕资源配置和吏治构建两个方面进行，并且以吏治为重点，将“寄之制府”的“圣主爱民之心”[3]678敬谨奉行，将荒政办得卓有实效，在嘉庆朝乃至整个清代甘肃历史上都是不可多见的成功案例。

总而言之，天灾流行，须以人事补救;补救之荒政，难在得人心。在嘉庆十五年的甘肃灾害救助中，处于“委托与代理”[15]关系中的各级大部分政府官员自身充满高度的积极精神，思想一致，步调一致，官员勤廉，实心实政;在“官与吏共天下”的政治格局中，基本上阻断了胥役乡保人等的黑手，将荒政变成善政，是难能可贵的。与甘肃乾隆四十六年的上下通同犯罪，以及后来晚清直至民国年间“官吏相互庇护，共同剥削民众，无人司弹劾之责”，“执甘肃政者，则既赃且恶，其措施之残忍，闻者酸鼻”[16]，乃至伴随大清王朝始终的吏治腐败情形相比，都形成了鲜明的反差。可见，“善为政者，以其心心乎民而已”[3]678，官员的实心实力是荒政取得实效的重要保障。

注释：

① 研究成果主要体现在长时段的灾害学领域和方向的研究中。见：袁林《西北灾荒史》，甘肃人民出版社，1994年;李清凌《元明清治理甘青民族地区的防灾减灾思想和实践》，载《甘肃社会科学》2008年第4期，第133～136页，等等。而直接从救荒史角度指向的研究相对薄弱，仅有零星数篇，且大多数学术水平还需提高。

② 仅见张祥稳《嘉庆朝西北地区建立和健全灾赈积弊防杜机制案例研究——以嘉庆十五年甘肃灾赈为例》，载《中国农史》2014年第2期，第78～87页;王曙明《试论乾隆三年宁夏府大地震的荒政实施》，载《西安电子科技大学学报（社会科学版）》2007年第4期，第121～126页。

③ 《赈记》，又名《赈纪》，那彦成编，是对嘉庆十五年甘肃灾赈中上下往来的公文整理汇编。嘉庆十六年成书，最早见嘉庆十八（1813）年刻本，现被收录于《中国荒政全书》。

④ 据《赈济》整理统计。

⑤ 因乾嘉之际甘肃行政区划基本稳定，故采用乾隆年间统计数。见《高宗实录（一四）》卷1111，四十五年七月癸巳条，中华书局，1986年，第851页。

⑥ 工赈用银项：兰州工赈用银八万九千余两，见罗楚南《有关兰州城建史的一个重要文物》，载《兰州学刊》1983年第3期，第88页。固原工赈用银五万余两，见程云霞《〈重修固原城碑记〉及其作者那彦成》，载《固原师专学报（社会科学版）》2006年第4期，第90页。而其他数据依据《赈济》整理统计。

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[12] 关文发.嘉庆吏治评议[J].华南师范大学学报：社会科学版，1993（4）：7582.

[13] 张国骥.清嘉庆道光时期的吏治危机[J].人民论坛，2013（9上）：7880.

[14] 李向军.清代救灾的制度建设与社会效果[J].历史研究，1995（5）：7187.

[15] 李军.“委托—代理”视角下的中国传统社会救荒[J].中国经济史研究，2009（3）：154162.

[16] 刘文海.西行见闻记[M].兰州：甘肃人民出版社，2003：40.

[责任编辑：夏畅兰]

On Researching Security Construction of Na Yanchengs Relief of Government：

A Case of Gansu Disaster Relief for Fifteen Years in the Jiaqing Period

YANG Jiye

（Department of Politics and History， Dingxi Campus of Gansu University of Chinese Medicine， Dingxi，Gansu 743000， China）

Abstract： For fifteen years in the Jiaqing period， because of a large area of Gansu Province drought famine， the victims of Gansu was poor and social situations were uncomfortable. Na Yancheng， the governor of Shanxi and Gansu adhered to the guiding ideology about peoples hardship and made much progress， which positively allocated relief resources and strengthened the management. It deeply revealed that the solid strength of officials was the important guarantee to obtain the actual effect of famine. Researching security construction of Na Yanchengs relief of government not only was beneficial for progress and development of the famine researching career on the Qing Dynasty in Gansu Province but also could be reference to the reality.

Key words： Na Yancheng; Gansu Famine; relief of government; solid strength