陕西省水资源管理法规政策研究

刘伦芳 罗建华

（西安理工大学 陕西 西安 710048）

1 国内外水资源管理相关法律现状分析

水法是调整人们在开发、利用、保护和管理水资源的过程中所发生的各种社会关系的法律规范。美国是联邦制国家,对水资源的管理是一种分散性的管理。水资源属州所有,在水资源管理上实行以州为基本单位的管理体制。联邦政府层面涉水法律涉及供水、水质、防洪、生态与环境等各个方面，主要有《供水可靠性与环境改善法》、《港口与水道安全法》、《水资源规划法》、《洪水保险法》等[1]。各州为规范本州内水事活动，在不与联邦法律抵触的前提下，也制定了大量的涉水法律法规。英国是欧盟成员国,因此,水政策法规不仅来源于英国国会,而且来源于欧盟。欧盟关于水资源的政策法规大约有15个,另外还有10个指导性政策涉及到水资源[2]。英国还颁布了《环境保护法》、《水资源法案》、《流域管理条例》等专项法规，都是水资源管理的依据。澳大利亚水资源分配的法律原则主要是通过三个文件被发展贯彻的：1994年的框架协议,1996年的为生态系统提供水的国家原则和2004年的政府间关于国家水资源的行动纲要(NWI)”[3]。澳大利亚水资源综合管理的执行权在各州政府，各州政府有权力制定本州的《水法》，对本州的地表和地下水资源进行统一管理，但《环境法》必须由联邦政府统一制定。日本没有统一的水资源管理机构,日本采用中央政府集中协调与分部门行政的水资源管理体制。迄今为止，日本形成了以《河川法》为中心，由《特定多用途水库法》《水资源开发促进法》《水资源开发公团法》《水源地区对策特别措施法》《运河法》《公有水面填海造地法》《防洪法》《防砂法》[4]等组成的法律体系，成为河川行政的基础。

从上总结出国外水立法有以下特点：①足够重视水资源在国家的战略地位；②按流域统一管理水资源；③法律的颁布覆盖与水相关的任何方面；④特殊区域如三角洲、运河等，制定专门的法律法规；⑤重视鼓励公众参与水管理；⑥严厉打击污染水资源行为；⑦明确取水和水权转让制度；⑧积极广泛宣传节约用水。

我国水法律体系包括：《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《水资源节约和综合利用促进法》、《江河流域管理法》、《黄河法》7件法律；行政法规39件；部规章104件。与《水法》有关的主要法律还有《环境保护法》、《土地管理法》、《渔业法》、《森林法》、《矿产资源法》。在《刑法》和《民法》中也有与水有关的条款。目前，已颁布法律（《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《防洪法》4件）、行政法规（24件）、水利部有效规章（52件）和有效规范性文件（127）[5]。全国31个省（自治区、直辖市）都出台了地方实施水法、水污染防治法办法。据不完全统计，全国省级人大及其常委会颁布的地方水法规已有100多件；省级政府发布的规章有200多件。主要的水事活动已做到有法可依，水法规体系已初步形成。

2 陕西省水资源管理相关法规政策现状分析

陕西省水利政策法规建设截至2012年6月底，经过对地方性法规及规章的立、改、废，目前现行有效的地方性法规有12部、政府规章有13部，同时还制定并发布实施了14件部门规范性文件，基本做到了各项涉水事务有法可依，基本满足了涉水社会管理、公共服务和水利行业依法行政的要求。笔者根据国家层面分类的四个子体系即水污染防治体系、水资源开发利用和水生态保护体系、水土保持体系、水害防治体系，将陕西省颁布的地方性法规、政府规章和规范性文件分为五个方面：水资源开发利用、水生态保护、水土保持、防洪抗旱、水污染防治，并对其进行了详细分析。

2.1 水资源开发利用方面

在《水法》颁布实施以来，陕西省先后制定了《陕西省〈实施中华人民共和国水法〉办法》、《陕西省水工程管理条例》、《陕西省水文管理条例》3部地方性法规；《陕西省渭河水量调度办法》、《陕西省水资源费征收办法》、《陕西省水利建设基金筹集和使用管理办法》、《陕西省石头河水库引水系统保护管理办法》、《陕西省取水许可证制度实施细则》、《陕西省节约用水办法》6部政府规章；《陕西省物价局、陕西省财政厅、陕西省水利厅关于陕西省河道砂石资源费征收标准及有关问题的通知》、《陕西省水资源费征收管理实施细则》、《陕西省水利厅行政执法责任制施行办法》(修订稿)、《陕西省水利基本建设项目竣工决算审计管理暂行办法》、《陕西省水利工程建设项目招标投标行政监督暂行办法》、《陕西省入河排污口监督管理细则》、《陕西省河道砂石资源费征收使用管理办法》、《关于印发<陕西省大中型水库移民后期扶持项目管理暂行办法>的通知》、《陕西省水利工程供水价格管理暂行办法》、《陕西省人民政府办公厅关于进一步加强水行政执法工作的通知》、《陕西省节水型社会发展纲要》、《国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》12件规范性文件。这些地方性法规、政府规章和规范性文件，基本落实了水资源开发利用的各项制度

表1 国家水资源管理法律法规和陕西省水资源法律法规

2.2 水生态保护方面

结合渔业发展和管理实际，已制定出台了《陕西省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》、《陕西省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》（与省林业厅共同起草）、《陕西省城市饮用水水源保护区环境保护条例》3部地方性法规，《陕西省水产种苗管理办法》1部政府规章，《陕西省渔业船舶监督管理暂行办法》1件规范性文件。这些渔业和水生野生动物保护管理的地方性法规、规章和规范性文件，对于贯彻落实《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国野生动物保护法》，促进陕西渔业生产，保护水生野生动物，保障捕捞安全发挥了重要作用。

2.3 水土保持方面

陕西省共制定发布实施了《陕西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》和《陕西省农村集体五荒资源治理开发管理条例》2部地方性法规；《陕西省开发建设神府榆地区水土保持实施办法》、《陕西省淤地坝建设管理办法》、《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》等3部政府规章，基本确立了水土保持方面的法规体系。煤、油、气等资源开发过程中水土流失补偿方面的立法，取得了重大突破，并在全国开创了先例。

2.4 防洪抗旱方面

围绕贯彻实施防洪法和防汛条例，制定出台了《陕西省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》和《陕西省河道管理条例》2部地方性法规；《陕西省实施〈中华人民共和国防汛条例〉细则》、《陕西省重大防汛安全事故行政责任追究办法》和《陕西省河道采砂管理办法》3部政府规章。从多年实施情况看，这些法规、规章基本满足了防洪工作需要，建立了防洪工作的领导责任体系和重大防汛行政责任追究制度，完善了各级防洪指挥机构和各自职责，加强了防汛规划管理及防汛设施建设和度汛准备工作，建立了具有陕西特色由水行政主管部门统一管理的河道采砂管理办法。

2.5 水污染防治方面

1984 年国家颁布《水污染防治法》，1996年进行修订。陕西省是西北重要省份，期间的20多年，主要以加快经济发展为中心，基本忽略水污染防治工作，直到2007年才颁布了《陕西省渭河流域水污染防治条例》、《陕西省汉江丹江流域水污染防治条例》2部地方性法规和《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》1件规范性文件，开始注意陕西省内的河流污染防治工作。

表2 陕西省水资源管理法规政策体系的各项策略

3 陕西省水资源管理法规政策体系的建立

国家水资源管理法律法规和陕西省水资源法律法规汇总见表1。

综上所述，可以看出：

（1）陕西省水资源开发利用相关法律法规相对较全面，给水资源的开发利用提供了法律保障，但农村水利，农村水电，跨流域调水，地下水开发利用基本空白，应尽快建立相关法律法规。

（2）水生态保护方面，渔业是陕西省的特色产业，特别是大鲵养殖业，我们要从法律基础层面保护我省渔业持续经济增长。

（3）水土保持方面，已颁布的法律法规覆盖面小，而陕西省是我国水土流失最为严重的地区之一，水土保持工作任务艰巨，面对近年来能源开发和交通等基础设施建设迅速发展，水保工作面临新情况，需要完善水土流失预防体系，加强治理保护措施，完善水保投入新机制。

（4）防洪抗旱方面，近年来洪水频频，今年长江上游发生1981年以来最大洪水，淮河流域河“7·10”大洪水，20年来最大一场洪水，海河、黄河也爆发洪水，威胁着百姓生病财产，应给予足够重视。而抗旱方面，陕西省基本还是空白，应抓紧时间制定抗旱预防法规。

（5）水污染防治方面，陕西省只针对渭河和汉江丹江流域制定了相关水污染防治，主要精力还是放在水资源的开发利用，我们要跟上步伐，转移重心，从社会的可持续发展为出发点，重视水污染防治工作，保护河流，湖泊，地下水，严厉打击任何水污染行为，控制超采，制定排污标准，保障群众饮水安全。

陕西省水资源管理法规政策体系建立的应对策略见表2。

4 结语

陕西省的水资源管理相关法律法规建设体系初步形成，对全省的水事活动起到一定保障指引作用，但经过详细分析，还有很大不足，水资源开发利用基本成型，但配套的水生态保护，水土保持，水污染防治和防洪抗旱立法空白还很大，希望通过本文研究，陕西省水利厅能重视这方面的立法工作，以促进陕西省水事发展。陕西水利

[1]邹体峰.美国水资源综合管理实践与思考[J].中国水能及电气化.2012.1第48期：41～45.

[2]邓涌涌，江营.英国水管理状况与启示[J].人民长江.2006.8第 37卷 8期：123～126.

[3]Agricu lture and Resource M anagem ent Council of Australia and New Zealand and the Australian and New Zealand Environm ent and Conservation Council.Occasional Paper SWR,1996,3

[4]秦雪峰，夏明勇.从日本的水权看我国水权法规体系的健全 [J].中国水利.2001.12.工作交流：108～109.

[5]中华人民共和国水利部公告.2010年第50号.