从行政逻辑到治理逻辑：城市社会治理的“逆行政化”改革

彭勃

摘要：行政逻辑和治理逻辑是社会治理运转的两种路径。行政逻辑支配下的城市社会治理经历了从整体式治理到行政化治理的转变。行政化治理面临着成本高、质量差、回应性低等问题，旨在推动行政力量有序退出社会事务管理的逆行政化改革开始兴起。实践表明，上海“镇管社区”等逆行政化创新案例并没有完全跳出行政逻辑的思维，改革的结果是有限共治和行政下沉。未来有望从政策驱动、社会介入和项目运作三个角度突破当前“逆行政化”创新改革的困境。

关键词：城市社会治理；行政逻辑；治理逻辑；行政化治理；逆行政化改革

中图分类号：F299. 21；D63 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2015）05-0018-09

引 言

创新是推动社会治理现代化的重要途径。在当代中国城市中，形形色色的治理创新案例层出不穷。这些创新与既有的体制在逻辑上是否一致？能否从理论上对这些形式各异的案例进行一般性的阐释？这是理论研究者必须回答的问题。本文尝试从历史和经验个案两个维度对当代中国城市社会治理中的治理创新现象进行解读。

行政逻辑和治理逻辑是社会治理的两种不同路径。“执行国家意志的功能被称作行政”，具体指政府及其管理行为。治理则是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和”。行政作为对统治意志的执行与治理差异明显。正如法国学者让一皮埃尔·戈丹所言：“统治的思想与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系，以及以整齐划一的方式推行的意志等概念联系在一起”，而“治理从头起便须区别于传统的政府统治观念”。行政与治理的差异主要体现为各自背后的行为逻辑的差异，具体表现在思维、主体、层级、方式和资源五个方面。首先，行政是对统治意志的执行，它强调执行行为的整体性和统一性。治理则强调社会差异性和地方性。其次，行政强调权力主体的单一性，政府是执行统治意志的唯一主体。治理的权力主体和中心则是多元的。第三，行政强调通过纵向多等级组织实现统治意志的有效贯彻。治理则主张通过横向多主体间的协作互动解决公共问题。第四，行政倾向于控制和吸纳社会。治理则主张平等主体的共治与协作。第五，行政通过垄断资源配置权维护权力的单一性。治理权力主体的多元性则决定了资源供给的多元化。总之，行政作为对国家意志的执行更突显出工具理性的特征，而治理作为公共事务的解决机制，更强调价值理性。

一、从单位到社区：行政逻辑在城市社会治理中的蔓延

理想的社会治理指“由国家力量和社会力量，公共部门和私人部门，政府、社会组织与公民，共同来治理和管理一个社会”，是行政逻辑、社会逻辑和市场逻辑在社会中有机互动的结果。在现实中，社会治理形态取决于政府、社会和市场力量的对比。在政府力量强大，社会比较弱小，市场介入不够充分的条件下，社会治理就会越来越受行政逻辑主导，最终促成行政化治理。行政化治理有五个方面的特征：一是主体单一，权力集中，系统封闭；二是注重公共政策的整体性和统一性；三是倾向于通过建立等级组织提高效率；四是行政积极、主动吸纳社会力量，使社会力量成为自己的附属品；五是行政垄断社会资源的分配权。在城市中，行政化治理表现为城市政府为寻求自身意志有效性与社会稳定性的平衡，依靠行政权力自上而下建立行政组织、制定并执行社会治理政策的过程。对中国城市社会治理来说，行政逻辑一直存在，但不同的发展阶段其外在形式存在差异。

（一）单位制下社会国家化的整体式治理

新中国成立后，新政权在城市中建立起以单位制为主、街居制为辅的社会治理架构。行政逻辑从政府扩展到执政党，执政党的工作方式从革命年代的社会动员转变到运用官僚制的行政命令方式，并依靠行政官僚统一配置城市社会治理的人、财、物，统一安排社会个体的生活起居，并吸纳社会自治组织成为自己职能的延伸机构，社会成为执政党和国家的附属物。正如徐勇先生所言，“国家犹如一个巨大的‘蜂巢一样将一个个单位吸附于其中，而单位又如‘类蜂巢将一个个社会成员吸附于其中”。由此，执政党通过单位制和街居制把自己的组织和力量从军队直接拓展到政府、企业、学校、社区等治理系统中，通过“单位依附国家，个人依附单位”实现对社会的有效控制。由此建立起社会国家化的整体式社会治理结构。

（二）社区制下的行政化治理

80年代末，城市治理单元开始由单位制向社区制转变。单位制的瓦解意味着城市社会与国家开始分离，行政权力逐步退出社会治理空间。在向社区制转变的过程中，社会治理曾一度出现真空状态，这给城市社会秩序带来了诸多困境。对此，行政力量开始再次进入社会治理，通过社会管理体制改革下沉行政力量，进入城市基层社区。以上海市为例，从90年代初开始的城市管理体制改革基本上建立起一张由市、区、街道、居委会和居民小组组成的行政化治理网络，行政逻辑支配着这张网络的具体运行。总之，80年代末以来的城市社区重组仍然延续了计划单位制时期的行政逻辑，“以单元化的模式来治理城市社会，希望以居民区的准行政性区划为标准，再次将社会划分为一个个小单元”。但社区制阶段的行政化治理是通过行政下沉实现对城市社会的有效管控，与单位制时期的社会与国家互嵌路径差异明显。

二、逆行政化创新：当前城市社会治理改革的实质

进入新世纪以来，行政化的城市社会治理在有效执行统治意志的同时面临着诸多困境。这些困境的产生和发展促使政府反思并开始改革行政化的城市社会治理方式，由此涌现出大量社会治理改革创新案例。

（一）城市社会行政化治理面临的困境

在当代城市社会中，社会阶层和利益需求日益多元化，公众的权利意识空前膨胀。公众不仅追求高质量的城市公共服务，而且对地方性生活空间如社区等的品质提出了更高的要求。然而，行政化治理的等级性、封闭性、命令一控制、向上负责的特征则会导致政府管理和服务出现迟缓、被动、前瞻性缺乏等问题，同时社会向政府的信息输入系统容易堵塞，公共政策易出现“凝闭”状态。这一方面导致公众对城市公共服务的满意度较低，另一方面也容易诱发城市公众通过非常方式表达和维护权益，从而引发社会冲突。社会冲突的增加对城市社会秩序和公共安全构成了严重威胁。

行政化治理在公共服务质量和回应性方面的有效性低位也降低了社会公众对城市基层政府人员的信任度和认同度。当某一事件与政府人员存在关联时，就立刻会遭到社会公众的全面关注和声讨，致使城市基层政府的合法性面临巨大考验。此外，政府通过行政化治理包揽了大多数社会事务，多数公共服务由政府提供，其结果是城市政府难以从庞大复杂的社会治理中脱身，负担过重。其中城市基层政府和社区的负担最重，“上面千条线、落地一根针”说的就是这个问题。基层政府和社区负担“超重”致使其公共服务职能难以有效实现，从而进一步加剧了行政化治理的困境。与此同时，城市基层政府也面临着投机漩涡和上热下冷的尴尬境地，即政府热（政府积极干预）、社区干部累（社区不堪重负）、居民冷（居民冷漠）的局面，传统的动员、组织、命令等行政化治理手段失去了它的社会基础，这反过来也降低了行政化治理的有效性。

（二）城市社会治理的逆行政化创新

整体式治理和行政化治理的内核都是行政逻辑支配城市社会治理。从理想的社会治理状态角度讲，这些模式都犯了行政力量越位的错误，把不该管的社会事务包揽于一身。越位后的行政力量不仅无法管好城市社会事务，也给自己增添了麻烦。因此，从21世纪初期开始的城市社会治理改革开始着手纠正行政力量越位的问题，目的是要改变行政力量面面俱到式的管理风格，具体事务交由市场和社会自主处理。与社会国家化治理和行政化治理不同，这种改革思路不是朝着行政化的方向推进社会治理，而是通过增加新的治理逻辑和主体，从相反的方向弱化行政力量在社会治理中的作用。基于此，本文把对社会治理向非行政化方向调整，使行政力量有序退出社会事务管理的改革概括为逆行政化创新。

城市社会治理逆行政化创新的本质是重塑社会治理主体。逆行政化创新在五个方面与治理逻辑相呼应。首先，逆行政化创新强调通过关注地方性知识提高治理的差异化和回应性。第二，逆行政化创新试图在社会治理中建立多元主体协作共治的格局。第三，逆行政化创新主张建立扁平化组织作为决策形成和执行的主体。第四，逆行政化创新强调多元主体间的平等伙伴关系。第五，逆行政化创新本身所依赖的资源应当是多方提供的。

城市社会治理逆行政化创新不是“去行政化”创新。教育和社会组织领域中的“去行政化”改革强调对行政力量的否定性调整，城市社会治理中的逆行政化创新则强调在行政力量越位的情况下对行政力量的逆向调整，它不是对行政力量的全盘否定。政府的存在是常态。政府在社会治理巾负有制定规则、维护秩序和提供公共服务的基本职责。同时，逆行政化创新还强调政府在有序退出社会治理的过程中要担负起为其他治理主体进入社会治理创造条件的责任，比如政府应该承担起培育社会的责任，也应为社会组织和公众参与社会治理提供良好的政策环境和制度平台。

新世纪以来，我国各地城市涌现出众多逆行政化创新案例。这些逆行政化创新都试图通过行政力量自身改革和逐步退出社会事务管理实现更好的城市治理。这些案例有两个特点。首先，这些创新案例主要集中在政府改革、公共产品市场化、公民参与和社区体制改革四个领域中。本文以这四个领域为标准，把这些城市逆行政化创新案例分为四种类型，具体见表l所示。

第二，仔细考究这些案例可以发现，这些试图弱化行政逻辑的创新基本上都是由地方城市党委或政府主导完成的。表1所示的逆行政化创新案例基本上都是中国地方政府创新奖获得者，这些逆行政化创新基本上都是地方党委和政府积极推动的结果。但党委或政府主导治理创新也可能会使行政逻辑成为主导思维，导致创新偏离治理逻辑。

三、有限共治与行政下沉：行政逻辑主导下的“镇管社区”实践

“镇管社区”模式是上海市探索社区治理体制改革的一项尝试。它经历了三个阶段的成长和发展。首先是萌芽阶段。早在1993年，上海浦东原严桥镇率先实施了“镇管社区”治理模式。其次是成长阶段。从90年代到2010年，镇管社区模式已经在上海城郊镇得到广泛实践，代表性的镇包括浦东新区三林镇、川沙新镇、闵行区浦江镇、宝山区大场镇、顾村镇和奉贤区南桥镇等。第三是全面发展阶段。在2011年底召开的上海市社区工作会议上，上海市委、市政府明确提出了“镇管社区”的体制改革要求。由此开始，镇管社区模式开始成为上海郊区社会管理体系改革的指导性思路。

（一）作为逆行政化创新的镇管社区模式

镇管社区模式是上海市在解决快速城市化导致的郊区社会治理困境过程中逐渐探索出的一种社区治理模式。它是指在镇和居委会之间设置社区，由社区自主决策和承接行政服务功能。这里的社区不是一级政府或政府派出性机构，而是政府与社区的共治平台，因而不同于行政化的街道模式。镇管社区模式可概括为“三级组织、两级治理”。三级组织是指镇、社区和居委。两级自治是指社区自治与居民委员会自治。按照中间层的设置数量，镇管社区模式可分为l+1+X模式和1+X+X模式，前一种是设置一个社区管理中间层，由这一个社区管理中间层管理下属居委会，后一种是设置若干个社区管理中间层，由这些社区管理中间层管理其下属的居委会。

镇管社区模式属于逆行政化创新范畴，它的创新主要体现为“治行分离”，具体包括社区共治和居民自治两个方面。第一，镇管社区模式通过再组织城市社会治理单元，在居委小社区之上建立大社区，在大社区层面实施社区共治机制。社区共治的载体是社区代表大会和社区委员会。社区委员会和社区代表大会由社区党委成员、政府公务员、人大代表、政协委员、企事业单位代表、社区非政府组织代表以及居民群众代表通过民主选举产生。同时，社区共治积极邀请各类社会组织到社区开展各类服务活动。这些都体现了主体多元性和共治、协作的治理逻辑。第二，在镇管社区模式中，社区共治所需经费从行政集中分配开始走向多元供给。一方面，社区共治所需经费列入政府财政预算，由镇政府承担主体部分。另一方面，在社区建立共治基金，多渠道筹措社区发展经费。这集中体现了资源多元供给的治理逻辑。第三，镇管社区模式通过在社区层面单独建立社区综合服务中心把行政管理职能从社区和居委会中剥离出来。镇政府条线部门把公共服务和管理通过社区行政服务中心直接通达居民，从而赋予社区和居委会以自主空间。同时，社区行政服务中心受社区委员会的监督，并负责执行社区委员会的共治决议，从而保证了行政力量与共治和自治的清晰边界。

（二）有限共治与行政下沉：镇管社区实践中的行政逻辑

上海市基层政府在实践中根据自身情况对镇管社区模式进行了诸多调整，从而形成了诸多实践模式，其中以浦东新区C镇的社区委员会模式、嘉定区M镇的社区工作委员会模式和闵行区P镇的社区事务管理服务中心模式最具代表性。

应当说，C镇的改革实践与镇管社区模式的原型及其理念最为契合，M镇虽然从组织架构上现实了治行分离，但对社区工作委员会的行政化定位则违背了治行分离的改革原则。P镇的实践则基本上脱离了镇管社区改革的原型。

那么，这些个案镇所推行的镇管社区改革是否实现了逆行政化的目标呢？换句话说，行政逻辑的作用范围是否有所缩小？假设行政逻辑的作用范围有所缩小，那么在实践中治理逻辑必然会有所扩张。因此，可通过治理逻辑的五个维度考察个案镇改革实践的逆行政化水平。

改革思维。C镇和M镇的实践都兼顾了镇域内城市化水平差异。比如，C镇在城市化水平高的地方建立一个中心，在农村化社区建立四个中心。而M镇则是在城市化水平比较高的区域建立社区。这种做法更多地带有治理的差异性和地方性的逻辑色彩。P镇则在镇政府和居委会之间设置了一个行政协调系统，试图通过这个系统对各居委社区进行统一化管理。因此，P镇的实践是一刀切式的思维，它没有通过差异化政策将居委社区的地方性知识表达出来。

权力主体。在C镇、M镇和P镇镇管社区的实践中，参与的主体都是多元的，但主体间并不是一种平等伙伴关系。在C镇，社区委员会受社区党工委的领导。在M镇，社区工作委员会同时受镇政府和社区党总支的领导。同时，社区委员会和社区工作委员会与其下属各专业委员会也是领导与被领导关系，而不是平等协作关系。而在P镇实践中，权力主体只有一个，即社区事务管理服务中心。不平等关系意味着社区仍然只有一个权力中心。在一个权力中心下就会衍生出“星级义工确认、晋升及表彰”这样以政府权威为支撑的激励机制。因此个案镇的实践均没有实现权力中心的多元化目标。

组织层级。C镇的社区共治呈现出三级管理体制，党委位于最上层，中间层是社区委员会，社区委员会下设各专业委员会，专业委员会接受社区委员会的领导。同时，社区委员会对居委会是指导和被指导关系，实际上是业务上下级关系。M镇和P镇的镇管社区是一种行政化的四等级组织系统。在系统的顶端是M镇和P镇政府，中间是社区工作委员会、社区居民区党委和社区事务管理服务中心，第三层是“两办四科”，第四层是居委会。同时，三个镇中间层的领导都是由镇政府任命产生并具有一定的行政级别（副处级）。这些都表明在镇管社区实践中多等级组织的行政逻辑生命力依然旺盛。这种多等级组织的逻辑甚至在社区非政府组织的组织建设中也存在。比如C镇在各社区建立社区义工协会，同时在居委会层面又建立居委义工服务站和服务队，社区义工协会对居委会层面的服务站和服务队有业务指导关系。

操作方式。权力中心的单一性、组织的等级机构和专职工作人员的指定性决定了个案镇的镇管社区实践一定程度上延续了行政逻辑的控制、命令和吸纳等方式。控制、命令等方式的存在可能会削弱社区共治的有效性。以C镇华夏社区为例。华夏社区各专业委员会的专职工作人员，在日常工作中完成镇政府交办的各项行政事务所花费的时间约占总的工作时间的40%以上。比如，华夏社区居村专业委员会包含有“向居、村委布置工作”这一职能。在现实中只要涉及到居村委的事务，C镇政府就直接布置给社区委员会，由居村专业委员会再召集各居村委员会负责人开会，进行二次传达和布置。在C镇和M镇的社区共治内部，社区管理者对待社区内生性资源的方式多表现为控制和吸纳。比如，大部分社区志愿性组织都是由社区培育而成，在经费上依附于社区，这表明社区实际控制着这些组织。控制、命令方式在P镇体现的更为明显。例如，P镇在镇层面设置大联动分中心，并在各居委会设置大联动工作站，依托大联动工作站将居委会党支部、居委、物业和业委会四个主体统一起来，从而实现了镇政府对居民区的有效控制。

治理资源。无论是比较接近镇管社区原型的C镇，还是异化程度比较深的P镇，在实践中都没有实现资源供给的多元化。C镇虽然在制度上鼓励资源多元供给，但在实践中则以C镇财政拨付和项目购买为主，社会捐赠只在两个社区存在且份额很小。P镇和M镇的经费资源则完全由镇政府财政负担。这表明三个个案镇的改革实践所需资源仍然由行政力量集中配置。

基于个案的实践比较可以得出以下几个结论。首先，党委和政府在三个镇的改革中位居主导位置，创新的权威仍然来自政权系统。第二，社区共治的主体开始增多，属地单位和社区组织均参与到治理中，但主体间不是平等伙伴关系，社区只有一个权力中心。第三，镇管社区和社区共治组织普遍呈现出等级科层制的特征，其中P镇和M镇直接把社区定位为一级行政性机构。第四，镇管社区的运作呈现出控制和吸纳的行为特征。第五，个案创新所需资源主体均由政府配置，其中P镇和M镇完全由政府配置，C镇主体部分由政府配置。

以上个案实践表明，由党委、政府主导的镇管社区改革仍然是受行政逻辑支配的，它偏离了镇管社区改革的治理逻辑目标。通过改革创新，C镇、P镇和M镇都把行政管理服务力量深入到社区层面，从而实现了行政下沉的目的。然而，伴随着行政下沉，社区共治在制度和实践中的有效性则与原型设计相去甚远。C镇的社区共治被镇政府的行政事务所支配。同时，C镇的社区工作委员会是政府派出性机构，拥有行政决策权力和广泛的行政资源，而社区代表大会作为社区共治的核心仅仅拥有“民主审议、民主评议和民主商议”等有限权力。社区共治平台无法实现全面的共治目标。P镇在制度上根本没有对社区共治做出规定，在实践中主要是通过“民情分析会”实现一定程度的共治。但这种共治仅仅是一种民意表达机制，居民并没有决策权。M镇从制度上就把社区代表大会定位为评价和监督机构，同样没有决策权。同时，在社区共治中，主体间的关系主要体现为行政控制和依附关系，而不是协作伙伴关系。因此，三镇的社区共治仅仅是一种有限共治，即社会性力量仅仅拥有表达权和监督权，而没有决策权。

有限共治与行政下沉的结果表明：1、政府主导下的逆行政化创新延续的仍然是行政逻辑，治理逻辑的适用空间非常狭小；2、在行政逻辑支配下，逆行政化创新带来的是行政组织的膨胀，行政组织的膨胀则进一步增强了行政逻辑支配社会治理的组织基础。可以预见，这种以行政逻辑为主导的逆行政化创新结局仍将是行政化治理，它同样无法解决当前城市社会行政化治理所面临的困境。

四、未来逆行政化创新发展的路径思考

基层政治主体在创新中的主导地位在一定程度压抑了治理逻辑的有效释放，逆行政化创新仍然没有跳出行政逻辑的牢笼，城市治理依然是行政化治理。这种逆行政化创新无法帮助城市政府解决治理有效性与合法性虚弱的问题。本文认为，未来逆行政化创新要摆脱行政逻辑的支配，中央政策、社会和创新运作机制是三个关键的变量。中央政策对城市逆行政化创新具有顶层设计意义。而社会则是逆行政化创新需要培育和依靠的力量。同时，为了避免基层政权主体对创新实践过度干预，也需要对创新运作机制进行调整。

（一）政策驱动

中央政策的驱动作用是巨大的。改革开放三十多年来，中央通过经济分权政策持续驱动了地方经济的发展。同理，中央也可以运用政策工具驱动城市治理发展。新世纪以来，中央对城市社会治理提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的政策目标。这一政策在推动城市社区发展方面的作用是毋庸置疑的，它不仅赋予地方政府以创新的积极性，而且为非政府组织和公众参与社会治理提供了政治空间。

党的十八届三中全会正式提出了国家治理现代化的发展目标。城市社会治理是国家治理的重要组成部分。因此，对城市社会治理而言，国家治理现代化提供了一个巨大的政策空间。从中央的角度看，要推动国家治理现代化，首先可以推动城市社会治理的现代化，途径仍然是治理创新，形式则是制定具体的创新政策。例如，在推进社会主义协商民主方面，中央应该制定具体的发展规划和推进策略，对协商的主体、协商的范围和协商的机制进行规定。就社会治理而言，中央的创新政策尤其要解决治理分权和社会赋权的问题，比如可以建立专职人民代表和政协委员，使社会利益的表达回归制度渠道。总之，城市逆行政化创新关系到地方治理现代化，中央应继续通过政策驱动方式，出台相应的创新政策，做好城市社会治理创新的顶层设计工作。

（二）社会介入

社会介入是城市逆行政化创新的落脚点，同时也是创新发展依靠的根本动力。应该看到，改革开放以来我国城市社会正在逐步发育、觉醒，社会自我管理的能力得到了大幅提升，但行政化治理在一定程度上遮蔽了这种自主能力的表达。近年来我国城市出现的大量邻避运动以及重大危机事件中的公众参与都表明社会已经逐步发育成熟，城市公众对自己的利益可以做出理性判断和行为选择。因此，未来逆行政化创新仍然需要依靠社会公众的力量，把民主、权利逻辑引入社会治理过程，形成对行政逻辑的有效制约。现在关键的问题是如何让社会有效介入社会治理。本文认为，社会有效介入的关键在于打破创新的向上负责制，公众不能停留在被动参与和监督的传统角色上，要建立创新主体对社会公众负责的运作机制。例如，可以通过尝试建立双重委托代理机制，将区域公众有效嵌入到当前的城市治理中，改变行政逻辑的向上负责制。

（三）项目运作

当前城市逆行政化创新存在的问题主要是行政逻辑的主导，这种行政逻辑主要源于基层政治主体对创新实践的全程主导。因此，要避免或者减轻行政逻辑对逆行政化创新的影响，就需要政变基层政治主体全程主导创新实践的格局。本文认为，在实际操作中，可以引入项目制，通过创新项目化把基层政治主体与创新实践分离开来。项目制是“一种能够使体制积极运转起来的机制”。具体来说，城市政府在推动逆行政化创新的过程中，可以通过项目制，把创新一次性打包给社区或者第三方，由社区和第三方设计方案并自主实施和运作，政府只负责对项目进行验收和评估，这样可以避免基层政府对逆行政化创新活动的干预。中央在出台创新政策时也可考虑把项目制作为提高地方创新积极性的一种手段。

结语

历史和现实经验都告诉我们，行政逻辑在城市社会治理中一直位居支配地位。要打破行政逻辑的支配地位，实现社会治理现代化，就必须进行逆行政化创新改革。这不仅是理解新世纪以来我国各地城市治理创新的逻辑起点，也是对既有城市创新案例的理论总结。实践表明，在行政逻辑主导下的逆行政化创新仍然延续着行政化治理的模式，它不仅无法解决现实中的社会问题，也无法推动城市社会治理走上现代化的道路。未来城市社会治理逆行政化创新一方面仍然需要从中央创新政策汲取合法性和革新空间，另一方面也需要相信社会、依靠社会，实现城市社会治理的逻辑回归。