美国TPP霸权战略与中国选择

陈伟明

TPP的由来及发展

TPP（Trans-Pacific Partnership Agreement）最初源起世纪之交美国所倡议的P5，即包括美国、澳大利亚、新西兰、智利和新加坡在内的自由贸易协定，但是之后由于种种原因未能付诸实践，然而智利、新西兰和新加坡等国的热情未减。在2002年举办的APEC领导人非正式会议期间，智利、新西兰和新加坡三国首脑宣布“太平洋三国更紧密经济伙伴协定”谈判正式启动。文莱随后在2004的第二轮谈判中成为观察员国，并在2005年4月成为正式谈判方，P4正式成立。但是由于四国经济规模较小，对世界贸易体系影响甚微。2009年11月，经过多方听证和辩论，美国奥巴马政府决定继续推进小布什政府的动议，高调宣布加入谈判，并将其更名为TPP，使得TPP陡然成为世界焦点。美国加入后，借助已有议题，推动自己的关切，全力主导和推动TPP谈判。美国对亚太贸易摆出的高姿态激发了其他APEC成员国的激情，很快，澳大利亚、秘鲁、越南、马来西亚、墨西哥和加拿大先后加入TPP谈判。2013年7月，日本正式宣布加入谈判。至此，TPP已拥有12个成员国。其他尚未加入TPP谈判的APEC成员中，韩国政府于2013年11月确定了加入TPP的方针，并研究正式加入TPP的方案。台湾作为亚太区域小型外向型经济体，为避免在新一轮亚太区域经济整合中被边缘化，2013年7月宣布将在8年内加入TPP。印尼、泰国和菲律宾正密切关注TPP谈判，有可能成为潜在的TPP成员国。缅甸、老挝和柬埔寨，因TPP标准高，成为会员的可能性不大。而作为第二大经济体，尽管各界对于TPP是否针对中国的说法议论纷纷，但中国并没有完全排斥TPP。2015年全国两会期间，商务部长高虎城在答记者问时表示，中方历来的立场是对于一切有利于世界贸易自由化和区域经济一体化的自贸协定安排，只要是秉持开放和透明态度，中方持开放态度。

TPP纲要文件的主要内容与特征

2011年11月，在夏威夷APEC领导人非正式会议期间，TPP谈判各方宣布达成《加强贸易与投资，支持就业、经济增长与发展：跨太平洋伙伴关系协议纲要》。就其内容而言，主要包括了货物贸易、服务贸易、投资措施、政府采购、知识产权以及争端解决机制等20个条款和劳工标准和环境保护两个附件，计划目标在2015年全面实现零关税。从该纲领性文件来看，TPP在市场准入、覆盖领域、组织性质以及政策考量等方面都与P4相比发生较大变化。首先，P4目的在于创立一个“高质量”的贸易协定，推行一系列协议，最终实现零关税，虽然TPP也是基于此目的，但是在谈判过程中已存在不少的“例外”或“过渡”情况；其次，美国加入TPP以后，纳入了电子商务、金融服务、投资、电信等P4未覆盖领域；最后，TPP很多条款超出经济领域，部分涉及国家政治政策，如新增的劳动标准等规定。这些变化都反映出美国通过主导TPP的谈判进程来纳入自身希望的贸易规则的企图。整个纲领从文件本身看体现出以下几个特征：首先，TPP设计理念上是以树立全球贸易新标准为目的，从而打造“21世纪自由贸易协定范本”。TPP的目标就是“建立一项里程碑式的、面向21世纪的贸易协议，为全球贸易设置新的标准，并纳入下一代的贸易问题”。其次，TPP从内容上看是以推进真正全面深化的经济一体化为重点。相比较APEC或者P4，TPP所涉及的经济领域更深更广，涵盖商品和服务，以实现贸易、投资和服务的一体化，在规则、标准和政策上也力求实现一体化。最后，在推进策略上体现出一定的灵活性。相对于原来APEC的非正式性，TPP要求更高，约束力更强，但是跟P4相比，TPP又显得更为灵活，实用性更强。

TPP谈判的当前进程和主要难点

TPP谈判并非是在奥巴马担任总统后启动的，但却被其作为亚太外交和经贸政策的主打内容，更是用来保持美国霸权，遏制中国挑战、阻止中国崛起的新工具，还可能成为奥巴马作为美国总统的历史遗产。因此，美国政府正开足马力，加快自贸谈判进程，致力于2015年完成跨太平洋战略经济伙伴协定（TPP）谈判，以重塑全球贸易规则和避免受到下届总统大选的干扰。2015年3月9日，谈判各方首席代表在夏威夷展开的新一轮磋商当中，与会各方据称有望在知识产权等存在利益分歧的领域打破僵局，美、日两国均宣布“有在数周、数月后达成协议的强烈意愿和决心”。

美国如果想在2016年前完成TPP谈判，需要跨越三大关口：一是美日之间围绕农业、汽车和汇率等敏感议题的谈判。尽管美日之间是世界范围内非常重要的伙伴，但是在TPP谈判桌上两国又是主要谈判对手，其谈判进程一定程度上是TPP谈判协议能否达成的风向标。在农产品领域，美日就日本牛肉、猪肉进口激增时恢复高税率的紧急进口限制措施等展开磋商，力争弥合分歧。其中两国争议较大的是：美国要求日本增加进口的主食用大米，日本则以对国内农户影响较大为由不愿松口；日本要求美国立即取消汽车零部件关税，美国则希望暂时保留，双方均不肯让步。这样，美日双方在农产品和汽车的市场准入上各有保留和诉求，一时难以达成一致。二是美国国会尚未通过贸易促进授权法案。所谓贸易促进授权，又称“快速道”授权，是指国会将为美国政府设置贸易谈判目标，作为交换，国会承诺一旦达成贸易协定，就将迅速对其进行直接表决，不对内容做任何修改。获得这一授权被认为是奥巴马政府与其他国家达成自贸协定的先决条件。一旦2015年国会没有通过，到2016年在总统大选冲击下两党更加难以达成妥协。三是其他TPP成员还存在悬而未决的问题，如加拿大对进一步开放农产品市场存有疑虑，越南和马来西亚对国有企业、知识产权、环境保护等规则存在分歧等。

对TPP在宏观战略上的定位

美国战略重心东移的经济举措。2008年金融危机爆发，为了重振美国经济，奥巴马政府提出“实现经济平衡增长的新战略”。美国政府经过论证研究，重新审视TPP，希望通过其来为奥巴马政府的“出口倍增计划”提供有力支撑，为美国经济复苏注入新的动力。同时，美国重返亚太进行战略东移的深层次原因更是对东亚区域一体化发展和中国迅速崛起的担忧。在政治和军事已经分步骤东移的情况下，TPP的出现不仅符合了美国经济上复苏的需要，同时还可以从经济上夺回亚太地区领导权。

美国推动制定新的全球贸易规则的战略抓手。美国高调推进TPP，其战略意图中就包含着以全新“规制”驾驭亚太合作进程。美国通过主导TPP谈判进程，推销自己的贸易理念，不断制定全新的贸易规则，甚至于有架空APEC和WTO组建全新贸易体系的意味，美国着眼未来的制度优势，通过TPP和TTIP，重塑世界贸易格局，维护美国全球霸权。

标志着美中日博弈关系转变。本世纪初的十年，中日之间反复博弈争夺东亚地区的主导权，中国积极面对，深化国内改革，坚持对外开放，取得举世瞩目的成绩，在2010年赶超日本成为第二大经济体。中国在中日之间博弈略胜一筹。第二个十年，美国以TPP制衡中国，预示着美中争夺亚太地区主导权。美中分别是世界第一、第二大经济体，互为重要的经贸伙伴，导致博弈更复杂难度更大。在中美博弈中，日本的动向也很关键，它偏向哪一方，哪一方就具有相对优势。目前看，日本一方面加紧与美国进行TPP的谈判；另一方面也在重启中日韩自贸区谈判，以缓和在TPP问题上追随美国而引发中国的担忧，避免与中国形成正面冲撞。

中国的应对策略

虽然美国在2014年宣称在谈判取得实质性成果前不考虑接纳新成员，而且设置高门槛，意图使中国知难而退，但是美国国务院副助理国务卿克莱夫特也强调，TPP不是与中国为难的安排，可以预见中国将来会加入进来。目前，中国同美国和欧盟都建立了关于TPP谈判和TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴关系）谈判进程的信息交流机制。因此，可以预见未来中国是很可能加入TPP谈判的。

TPP的很多贸易规则从客观上来讲确实反映了新的区域贸易协定的发展要求，并代表了未来贸易的发展方向。而且，如果TPP谈判果真能在2016年前达成实质性协议的话，中国将不得不直接面对TPP对经济政治各方面带来的压力。与其坐等压力到来，不如直接融入其中，转变成为其中一分子。为此，在加入的谈判中中国可以采取以下措施：一是可以通过比较正式的渠道如中美战略与经济对话向美方提出加入TPP。虽然美方可能以现有成员国谈判未达成实质性成果为由进行拒绝，但是TPP本身根据其纲要文件规定是个开放性的贸易组织，现有成员也都是APEC的成员国，因此一旦其谈判达成美国也就不好再拒绝了。二是积极争取部分成员国的支持，如澳大利亚已明确表明欢迎中国加入TPP，加强对TPP内部以中国为主要贸易伙伴的国家的工作，形成共同接纳中国加入的声音。三是接触谈判中存在类似知识产权、国有企业、环境问题等很难达成一致的国家，如越南、马来西亚等，交流经验，寻求支持。

大力发展中国参与的FTA网络，推动区域一体化进程，制定对中国有利的贸易规则。一是积极推进中国和东盟自由贸易区建设，挖掘“10+Χ”模式的效力。多年实践表明，“10+Χ”模式在东亚地区贸易投资自由化建设方面发挥着重要的作用，已成为地区发展重要推动力，而且TPP一旦建成，东盟的地位必将被边缘化，因此东盟对于继续深化“10+Χ”模式也是极力支持的。二是积极推进RCEP谈判，深化东亚地区全面合作。目前《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）谈判由东盟发起，中国、日本、韩国、澳大利亚、印度6国参与。这是一个没有美国参与的融合亚洲大洋洲重要经济体的区域合作组织，中国一方面可以发挥大国政治经济影响力，另一方面还可以推动区域经济一体化。三是加速推进中韩或中日韩自贸区。虽然中日韩自贸区谈判因为日本在历史和领土问题的错误行为一直断断续续，但是中韩之间没有这样的阻碍，中韩自贸区建设取得阶段性成果可以更好地推进中日韩自贸区建设。

以TPP的压力化为国内深化改革的动力，加强薄弱环节建设。必须理性认识TPP所带来的压力，化压力为动力。TPP的高标准一定程度上反映了未来贸易规则的发展方向，因此出于国内国际发展的需要，要及时推进中国经济结构调整和产业升级，积极了解TPP的基本规则和规则制定的过程。要深化国内改革，逐步开放资本市场，提高金融业内资和外资准入水平；要加快国企改革，消除垄断，加大市场竞争；要在劳工标准与环境标准上要跟国际上逐步接轨；知识产权标准也要跟国际接轨；要逐步降低中国的关税水平。

充分利用己方优势，全力推进“一带一路”战略。中国“一带一路”中的“一带”是要在中国西部打开通道，促进“新丝绸之路经济带”周边经济体的共同发展，形成中国经济发展的稳固大后方；“一路”则是要通过“新海上丝绸之路”努力建立海洋新秩序，并促进中国海洋贸易的进一步发展。而且在未来10年里，涉及的65个国家的整体出口将占全世界的三成，成为真正的世界发展“第三极”。通过推进“一带一路”战略来制定对中国有利的新的贸易规则。

（作者系南京国际关系学院国际战略教研室讲师）

责任编辑：黄 杰