基于资源环境承载力全国造纸工业类型区分区环境准入方案研究

刘春红 程言君 祝秀莲

(1.轻工业环境保护研究所，北京 100089;2.环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)

改革开放以来，我国的造纸工业体系不断完善，产量逐年增加，同时，其生产过程中排放的大量有机废水、固体废物等给生态环境带来了严重影响。虽然，国务院及有关部委自“十五”以来陆续出台了一系列政策、措施，对规范和发展我国造纸工业起到了积极作用，但是，我国现有政策在造纸产业规模、布局和结构等方面提出的管理要求忽视了区域资源环境承载能力的差异性，造纸工业发展规划未将环境保护纳入其中做整体考虑，因此，根据区域资源环境特点以及造纸工业发展现状进行造纸行业环境管理类型区划分，进而明确不同类型区环境准入政策，对于引导造纸行业健康有序发展，实现造纸行业在发展中保护、在保护中发展具有重要意义。

1 我国造纸行业分区环境管理的必要性

由于造纸行业环境问题突出，自“十五”以来国家陆续出台了一系列政策、措施，且初步体现出了分区布局、分区管理思想。如《造纸产业发展政策》中提出:长江以南是造纸产业发展的重点地区，东南沿海地区与长江中下游地区是我国林纸一体化工程建设的重点地区;长江以北是造纸产业优化调整地区，重点要调整原料结构、减少企业数量、提高生产集中度等分区管理政策。但是，以上政策的分区管理思想多是从速生丰产林基地建设适宜性角度考虑，未结合造纸行业发展所需其他资源和环境特点，国土也未实现全覆盖。同时，现有政策忽略了区域资源环境承载能力，缺乏将环境保护纳入造纸工业发展规划的整体考虑。如:《造纸产业发展政策》中提出“充分利用国内外两种资源，提高木浆比重”的政策并没有根据区域资源特点提出差别化的原料利用政策，使得目前造纸原料对外依存度过高，行业健康持续发展面临风险;提出的“由北向南”调整的总体布局原则并未考虑我国环境污染特征，导致造纸产业布局过于密集，加剧了东部地区、珠江三角洲和长江三角洲地区资源及环境的压力。

因此，要彻底解决我国造纸工业发展与资源环境承载力的矛盾，必须在充分研究造纸工业发展现状及现有各区域的资源环境承载力的前提下，结合造纸行业结构调整、装备水平、企业规模、产业布局等方面采取综合措施，因地制宜的提出不同区域合理的造纸工业发展规模、结构和产业布局，制定差别化的造纸行业环境准入政策。通过确定差别化的、与生态环境承载力相匹配的造纸行业发展模式，可以从源头上降低区域建设、行业发展与环境保护间的矛盾;通过确定差别化的、与生态环境承载力相匹配的造纸行业生态修复、污染治理、清洁生产水平及循环经济方案，可有针对性的控制或治理造纸行业生态破坏和环境污染，保证造纸行业的可持续发展。

2 我国造纸工业类型区划分

2.1 造纸工业类型区划分结果

基于资源环境承载能力的造纸行业指标体系分为原料林基地和造纸工业两个分指标体系。其中造纸工业原料林基地评价指标选取降雨量、水蚀敏感性、生物多样性保护功能重要性、水源涵养功能重要性、林基地占所在县域面积比例5 项指标;纸浆造纸工业评价指标选取SO2环境质量分级、CODcr 环境容量胁迫指数、水源地占所在县域面积比例、单位面积水资源量4 项指标。

两个评价体系分别采取层次分析法、灰色聚类法进行指标权重赋值和指标计算，通过GIS 分析方法进行造纸工业原料林基地资源环境管理类型分区和造纸工业资源环境管理类型分区，再采用二维判断矩阵法对两种分区结果进行组合分析，见表1;最终得到全国造纸行业资源环境管理类型分区结果［1］，见图1。

表1 全国造纸行业资源环境管理类型区划分组合分析表

图1 基于资源环境承载力造纸行业资源环境管理类型分区图

2.2 各类型区造纸企业分布情况及特征

从图1 可知:

类型区一:主要分布在东南沿海地区、云贵地区、东北部分区域;该区资源、生态、环境制约弱，具备林纸一体化发展条件。该区可作为我国林纸一体化重点发展区域。目前我国造纸企业80%左右分布在类型区一范围内。

类型区二:主要包括黑龙江、吉林、辽宁部分地区、河北、河南、山东、安徽以及江苏部分地区;该区资源、生态制约弱，环境制约强，原料林基地发展条件较为优越，制浆造纸工业发展条件相对较差。我国现有制浆造纸企业基本不在本区范围内。

类型区三:主要包括甘肃西北地区、宁夏南部地区、陕西西部、内蒙古西部地区、新疆部分区域以及云南西部、贵州部分地区;该区资源、环境制约因素弱，生态制约因素强，制浆造纸工业发展条件较为优越，原料林基地发展条件相对较差。我国现有制浆造纸企业只有极少数在类型区三范围内。

类型区四:该类型区北京、上海、内蒙古部分地区、宁夏北部地区、青海、西藏、新疆大部分地区:该区资源、生态、环境制约因素强，制浆造纸工业与原料林基地发展条件均相对较差。我国现有制浆造纸企业只有极少数在类型区四范围内。

3 我国造纸企业各类型区环境管理要求及环境准入技术要点

3.1 造纸工业资源环境适应性分析

造纸工业主要由制浆工程、造纸工程、林基地工程组成。制浆工程资源约束条件主要包括原料、水资源、能源(煤炭)，环境约束条件主要为生产过程中产生的CODcr 和SO2，对水、大气环境质量影响。造纸工程资源约束条件基本同制浆工程。

本文研究采用叠图的方法，分别将我国目前制浆造纸企业分布情况与CODcr 排放空间特征图、SO2排放空间特征图及我国水资源分布图相叠加，得到我国水体CODcr 胁迫指数分布与我国造纸企业现状分布的叠加图，见图2，大气SO2胁迫指数分布与我国造纸企业现状分布的叠加图，见图3，水资源分布与我国造纸企业现状分布的叠加图，见图4。(图中的颜色越深表示胁迫指数越高)。

图2 我国水体CODcr 胁迫指数分级分布与我国造纸分布叠加图

图3 我国大气SO2 胁迫指数分级分布与我国造纸分布叠加图

(1)水体CODcr 环境容量胁迫指数

图4 我国单位面积水资源量分级与我国造纸分布叠加图

CODcr 水环境容量胁迫指数超载地区主要有工业污水和生活污水两种类型，如黄淮海地区、黄河中下游绝大部分、辽河、长江三角洲、洞庭湖、柳江、珠江、新疆库尔勒地区等地主要是由工业污水导致CODcr 水环境容量超载;由农业的非点源污染导致CODcr 水体超载，如宁夏和内蒙古河套灌区。

由图2 可以看出，目前严重超过CODcr 的环境容量、胁迫较大的区域主要是辽河、海河、淮河、松花江、长江和黄河中下游流域。

我国制浆造纸企业大都分布在CODcr 胁迫指数较高区域，现有布局与CODcr 环境适应性较差。

(2)大气SO2环境容量胁迫指数分级

由图3 可以看出，我国西北地区，山西、内蒙古中南部产煤区和重工业集中区，以及个别工业城市如陕西中东部、甘肃兰州、金昌等地SO2有不同程度超载，其余大部分地区有剩余的SO2环境容量。西南地区、长江三角洲地区、山东中部和南部、河北西南部、河南西北部、广西中部、福建中部等工业较发达地区大气环境容量有不同程度超载。

目前我国造纸企业大都分布在SO2胁迫指数较高区域，现有布局与SO2环境适应性较差。

(3)我国单位面积水资源量分级

水资源是我国制浆造纸资源重要基础。我国单位面积水资源量分布极不平衡，总体趋势是南多北少。南方地区、西南地区水资源比较丰富，水资源潜力较大。北方特别是西北地区缺水问题较为突出，工农用水、居民生活用水缺口大。我国水资源相对贫乏地区，主要分布在华北、辽中南、松嫩平原、汾渭盆地、河西走廊、新疆、西藏、甘肃、宁夏等地区。

由4 图可以看出，目前我国造纸企业的分布与单位面积水资源量总体上协调。

从以上叠图可以看出:我国现有制浆造纸企业与CODcr、SO2适应较差，与水资源适应性总体上相协调一致。

3.2 各类型区环境准入技术要点

基于全国造纸工业环境承载力，结合我国造纸工业类型划分成果及造纸企业分布现状与资源环境的适应性分析，从造纸企业的规模、布局、结构要求及生态功能的重要程度等方面，提出我国造纸企业各类型区环境准入的技术要点，为我国造纸工业持续健康的发展奠定基础。各类型区环境准入技术要点见表2。

表2 各类型区环境准入技术要点

4 不同类型区域环境准入执行建议

本文类型区分区划分是以县为单元，跨省、市成立，因而各类型区准入政策的执行需从宏观的高度建立环境管理体系及机制，具体包括以下几个方面:

4.1 制定区域协作政策

我国地域辽阔，自然资源和环境条件多样，本文划分的同一类型区可能横跨不同的省、市，而同一省、市也可能被划分在不同的两个类型区，准入政策的制定与执行均需省与省，市与市进行协作完成，因而区域协作政策的制定就变得十分重要。区域协作政策应由两区域的上一级职能部门来制定并监管，协作的实质是不同区域的准入政策的管理权与环境利益和经济利益的收益权。

基于区域环境容量，参照国家国土空间开发划分原则，针对各地区、造纸行业的特点，实施分区管理和分类管理［3］。

4.2 建立政策实施的保障机制及环保责任追究

在政策明确和细化的情况下，保障机制是否完善，是决定政策执行度的主要因素。本文划定的类型区因跨省、市，其准入政策的实施将可能被边缘化，因此需建立严格的保障机制。

4.3 建立环境保护责任追究机制

在我国行政力量占据主导地位的体制下，许多资源、环境问题都得不到很好的解决和遏制，其中原因是没人追究政府和管理部门的管理失职和不作为。为此，通过法律法规规定各相关主体在环境保护中应承担的法律责任，是政策能够得到认真贯彻落实的重要保障。

4.4 强化规划环评的源头控制作用及完善环境管理政策单元

根据研究结果，类型区三适宜新扩建制浆造纸项目。而目前类型区三范围内仅有少数几家现有制浆造纸企业项目，因此在大量制浆造纸企业进驻该区域前，要对类型区三进行合理规划，统筹分布制浆造纸企业建设位置，以免造成挣水和原料资源等问题。

本文是划分造纸行业环境管理政策的先导性探索，在研究过程中存在着一些不确定因素，如原料的运输问题等，这些不确定因素导致划定的类型区存在一定的误差，在实际操作中，需进一步完善。

［1］刘春红，祝秀莲，等．基于资源环境承载力的全国造纸工业类型区划分研究［J］．环境与可持续发展，2012，6:38．

［2］国家发展和改革委员会．2007年第71 号造纸产业发展政策，2007．

［3］刘磊．我国造纸行业环境保护类型区划分及环境政策建议［J］．中华纸业，2008，29(3):18－22．