农村公共服务的多元供给路径、限度及整合

王玲

摘 要 国家化与市场化是解决农村公共服务供给的两个重要方案，但其自身都存一定限度，这催生出农村公共服务供给的村庄共同体这一内部路径。农村公共服务既能整合村庄社会，凝聚村民家庭的公共服务需求，又能将需求传达给国家，并作为合法主体有效地与市场谈判；同时，提供部分公共服务给村庄社会。重视村庄共同体的功能既有利于重塑“内源式”公共服务的供给机制，构建参与式的公共服务体系，也有利于“多中心农村公共服务机制”真正运转起来。

关键词 农村公共服务；政府；市场；村庄共同体

中图分类号：D422.6；D630 文献标志码：A 文章编号：1673-890X（2015）15-00-02

公共服务的供给既是基层治理的重要内容，也是一项尚待解决的难题。政府、市场、社会力量等供给主体自身存在诸多局限，尤其是各主体之间难以协调合作而导致“碎片化”格局，最终使得公共服务供给乏力、结构失衡、效率低下。因此，整合相关主体及其资源进行协同治理是破解农村公共服务难题的主要出路。

1 农村公共服务的政府供给路径与限度

政府作为公共部门，由其提供农村公共服务具有必然性。这一路径有两个重要的理论基础。首先，现代化理论认为，在中国“后发外生”的现代化进程中，由于所面临的复杂环境与问题的累积式发展，无法完全依靠市场这种相对缓慢的、自发的力量来推动，国家与政府遂成为推动社会变革的主导力量。这要求政府在农田水利、交通通讯、产业市场、环境生态等方面加强基础设施建设。这些都不是靠村庄的分散力量所能完成的，因此，必须依靠政府的力量，发挥政府的推动作用。

其次，以P·萨缪尔森为代表的福利经济学家认为，由于公共物品具有非排他性和非竞争性特征，以及考虑到社会公平、公正等问题，通过市场方式提供公共物品，不仅在操作困难且成本高昂，在规模上也缺乏效益，导致市场在提供公共物品时存在失灵现象。政府掌握着其他主体所没有的政治权力和社会资源，因而其成为主要的公共服务供给主体。

在实践中，政府在农村公共服务的政策制定、公共产品的生产安排与组织动员等方面发挥了重要作用。其中，强大的财政资源、权威的政策供给和有效的政策执行体系是农村公共服务政府化的优势。但农村公共服务的政府化路径也存在一定限度。

首先，官僚体制在具体运作中，形成了决策权的单一体制与层级传递机制。政府自上而下的行政命令与考核体系导致政策在执行过程中存在失真、变通与错位等现象，削弱了公共服务的供给效果。在实践中，农村公共服务大多由各级政府自上而下进行决策，缺乏规范的公共服务选择机制，无法有效回应农民需求，导致政府在履行公共服务职能时缺乏与过剩两种状态并存，浪费了有限的社会资源。同时，由于政府提供的公共服务具有一定的强制性，这往往导致农民的集体反感甚至引发抵制。

其次，政府的财政能力影响着公共服务的供给。在财政包干体制下，除了少数大型项目由国家承担外，大部分公共服务则由地方政府尤其是基层政府来承担。在资源匮乏型财政体制下，地方财政的短缺导致政府在公共服务供给方面显得力不从心。税费改革前，农村基层政府的财政基本上来源于当地的各种税收，并通过增加“费”的比例来扩大政府财政数额，导致了农村税费的沉重。国家税费改革虽然减轻了农民负担，但同时也大大减少了县乡财政收入。在财政匮乏与压力型体制的双重约束下，县乡政府日益“悬浮”，既要维持日常的机构运转，又要应付来自上级的各种考核与任务，公共服务的供给职能逐渐被搁置甚至被忽视。

最后，政府“趋利性”的经营方式造成公共服务中“政府失灵”。尽管政府是一个公共部门，但其机构与成员在实践中却追求现实的经济利益，并以利益最大化为目的。这导致涉及到农村可持续发展的公共物品提供严重不足，部分公共物品的提供损害了农民的利益；政府的决策具有较强的短视与功利色彩，影响了资源的有效配置；部分官员为了谋取私利，侵吞公共物款，降低了公共服务的质量。

2 农村公共服务的市场供给路径与限度

政府的低效与失灵，在一定程度上打破了其在农村公共服务供给中的垄断地位。随着市场体制的发展和完善，市场开始在公共服务供给中发挥重要作用。农村公共产品的市场化就是以政府为主导，以市场和社会为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引入竞争机制，建构政府、私营部门（非政府组织和私营企业），私人相互合作的公共服务体系，其实质就在于给予公众更多的选择空间，即“用脚投票的机会”，使公众自主选择公共服务主体，通过刺激竞争提高公共服务质量[1]。市场作为优化资源配置的一种手段，产品的生产和销售完全由竞争性的市场机制与价值规律作为引导，而政府则提供制度化规则以保证这种竞争秩序的有效运转。对于那些具有排他性和竞争性的公共产品而言，通过市场来进行供给更加高效。

公共服务供给的市场化可以实现资源的合理、科学、优化利用，有利于满足农民对公共产品的多样化需求，扩大农民在公共产品上的选择性，赋予农民极大的权利与自由。市场竞争机制在破除政府垄断的基础上，刺激政府提高行政效率并转变职能，注重绩效与社会公正。

但公共服务的市场化也有自身的缺陷。首先，资本的趋利特性导致资源更多地流入城市，而不是农村。城市以其合理的资金聚集、诚信的融资平台，更容易吸引资本的进入并获得放大性效益。但由于农村相对贫困，交通不便，集市系统不发达，购买力较低，使得资本不仅难以流向农村，反而更多地流向获益更高的城市。其次，由于信息的不对称，在面对铺天盖地的市场信息时，农民缺乏筛选、分析与整合能力，往往无所适从，而农民求稳求安的群体性格也使他们在实际行动中尽力规避市场风险。再次，尽管政府与市场两者能在一定程度上实现协调配合，但当前，政府权力运作的不规范与市场产权的不明确，势必使市场机制的作用大打折扣。在资源配置方面，市场的优势在于以最低的成本来生产各类物品，但可能导致无序竞争并造成资源浪费。

3 村庄共同体的供给路径及其整合

滕尼斯认为，共同体是一种有机的小群体，是一种持久的和真正的生活，各成员之间都是建立在互相默认一致、本能的中意和有关社区记忆基础上的[2]。改革开放后，农民的生产生活方式发生了重大变化，但农民对村庄的依赖仍无法消退。由于城市的容纳能力有限，大多数农民仍然要在原来的村庄中进行生产、生活、交往和联系。村庄在长期的历史积淀中形成了某种天然性，塑造了村民之间的互信机制，并由此构成了其共享的情感模式、价值体验和村庄意识。村民通过对这些意识和精神的内化理解，强化了彼此之间的依存感和集体感。在此基础上，村民之间往往会以一种换位思考来处理村庄内部事务，从而形成一种和谐的关系网络。同时，村庄在发展中形成了一定的自闭性特征，排斥外来力量介入村庄内部生活，以维系村庄原有的精神，防止村庄作为一个整体的功能被虚化甚至解体。

对于公共服务而言，村庄是国家政策的落实者，是部分公共产品的提供者和组织者，也是公共服务需求信息的集中和向上传达的重要中枢。在当前“乡政村治”的格局下，村委会作为村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，是村庄公共服务的重要载体。村委会组织法规定，村委会的基本职能是，“办理本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安”。可见，村委会除了完成上级的政治任务外，还要处理“村务”，其中主要是充当村庄公共服务的载体。在具体操作上，村民选举产生的村干部是村民利益的代表，他们可以通过其私人的社会联系和高存量的社会资本来为村庄的公共建设争取项目和资金。如果村干部能够相互合作、互相促进，就能促进村庄公共服务事业的发展。但如果村干部之间发生内耗，比如两委之间相互推诿，各行其是，互不相让，则会导致村庄资源的严重分散，影响村庄公共服务的供给。

但实践中，村委会在行使自治权力时倾向于以“政务”替代“村务”，导致村委会过度行政化，甚至成为具有行政权力的“准政府”。这样，村委会的双重角色困境导致其在实践中更加倾向于扮演政府代理人的角色，其与村庄利益经常存在冲突。村委会本来是农民权利的体现者和主张者，却成为个别村干部利用村庄公共资源谋取私利的工具，不仅难以准确反映村民的意愿，也难以对公共资源的利用进行有效监督。由此，计划体制下公共服务供给决策的强制性与行政指令性特征仍无法消除，限制了村庄服务职能的发挥。

为此，要使多中心的公共服务体系真正运转起来，真正发挥政府、市场、村庄共同体等的协同服务职能，必须重构村庄共同体的权责边界与服务意识，培育农民的村庄认同感、社会资本以及公共精神。近年来，许多地区诞生出一些农民专业协会、村庄用水协会等非正式组织，有效地提升了村庄社会的服务质量。这些组织完全根据村民意愿自发组成，通过监督政府对公共服务的供给情况，规范公共服务供给的竞争秩序，有力地促进了农村公共利益的最大化。同时，这些非政府机构利用其丰富的资源与关系网络，集中民间力量组织提供公共服务，为公共服务的社会化创造了条件，推动了公共服务的社会化进程。在偏远地区的农村，由于社会组织的分散，更需要发挥各种社会组织的服务职能，克服政府与市场在公共服务供给中的失灵问题。因此，国家要允许农民在法律的许可范围内建立自己的组织，制定扶持农民专业组织发展的政策并引导其健康发展，促进其服务职能的发挥。同时，要尊重农民的意愿，因地制宜地发展形式多样的专业组织，为农民提供多样化的社会服务，而不能强制农民接受某一服务模式。要充分发挥传统机构的功能，加快推进政社分离，推动农民专业组织自我管理、自我发展，为公共服务提供有力的组织保障。

参考文献

[1] [美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996：54.

[2] [德]斐迪南·滕尼斯.共同体与社会：纯粹社会学的一个基本概念[M].北京：商务印书馆，1999：2-3.

（责任编辑：刘昀）