浅谈总量控制制度增补入新环保法的意义

姚晓光

辽宁省葫芦岛市环境保护局

浅谈总量控制制度增补入新环保法的意义

姚晓光

辽宁省葫芦岛市环境保护局

本文探讨了总量控制制度增补入新修改环境保护法的背景、意义，提出了目前在我国实施这项制度尚存在的问题和解决问题的建议。

新环保法总量控制配套制度

新修订的《中华人民共和国环境保护法》于2015年1月1日起施行。在新实施的环境保护法中对环境管理基本制度进行了完善和增补。其中重点污染物总量控制制度入法是新法的亮点之一。“企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施。”笔者结合工作实践谈谈粗浅认识。

1 、总量控制制度增补入新环保法，完善了我国的环境管理基本制度，更加适应新形势下的国情和环境管理的现实需要

对环境污染的防治首先是用污染物浓度控制的方法，即通过限制污染源排污口所排放的物质浓度的方式进行污染活动控制。该方法实施简单，管理方便，但是在污染控制实践中没有考虑环境的净化和容纳能力。这样在污染源集中地区，尽管每个污染源排放的污染物均符合排放标准，但由于污染物排放总量大，仍可超过环境的承受能力，环境污染仍然没有得到根治,反而越来越严重。另外它无法排除污染源以稀释手段降低污染物排放浓度的管理制度漏洞。总量控制制度首次作为一项环境管理基本制度补充进入新环保法，标志着“十一五”以来总量减排工作从时效特征明显的国家政策上升到具有规范性和普遍性的法律层次，总量控制制度在贯彻实施过程中有了法律依据；标志着总量控制制度成为所有企业事业单位的行为规则，对社会全体成员具有普遍的约束力，成为人人必须遵守的法律规定；标志着总量控制制度成为新时期污染防治、改善环境质量的重要手段，并将在今后一个相当长的时期内贯彻实施。

在我国的污染防治历史上一直以来主要采取污染物排放浓度控制，浓度打的排放标准即视为合法。近年来，国家不断推出或修订了许多污染物排放浓度标准，但由于技术经济条件的限制、经济总量的持续高速增长以及“两高一资”产业升级转型缓慢，单靠控制浓度达标，无法有效遏制环境污染加剧的趋势，更谈不上达到改善环境的目标。因此，“十一五”期间，国务院根据污染防治工作的实际需要，将化学需氧量和二氧化硫确定为总量控制污染物。“十二五”期间，又增加了氨氮和氮氧化物两项重点控制污染物。随着总量控制的深入实施和实际操作，很多问题也渐渐凸显出来，其中法律依据问题已经成为关注焦点。在新环保法修改之前，只是部分单行法律、法规对总量控制制度做出了概括性规定，在现行的环保基础法律《环境保护法》中，没有相关规定。由于缺少专门立法，基层执法底气不足，执法不硬。尽管一些地区进行了积极的探索与实践，通过地方立法的方式推进总量管理。但在没有国家专门立法的情况下，各地区根据需要自行其是，即便出台一些管理办法或章程，也多会因与国家的法律、法规发生冲突而受阻。而且地方立法权限有限，无法设立强制手段、设立前置许可等，其立法效果有限。

此外，目前总量控制计划往往被当作政治任务来完成，对总量控制的要求只是出现在政府的工作计划中，，即使完不成也只不过是受到相应的行政处分。并没有法律责任。这种情形无疑会阻碍总量控制目标的实现、环境质量的改善。

2 、有效地贯彻实施总量控制制度，使其真正成为防治污染、改善环境质量的重要手段，任重而道远

总量控制制度增补入新环保法，虽解决了总量控制、管理和减排的法律地位问题，但仍有很多相关问题需要今后逐步完善配套制度或办法才能解决。

2.1 、原则规定多，实施细则少，需要增强可操作性。这是许多基层环保总量控制管理部门发出的普遍心声

国家污染物排放总量控制体系围绕着总量削减目标展开工作并进行阶段考核，但对各地经济特点、污染类型等基本状况不尽相同的现状重视不够，对量的削减采取"一刀切"模式。这种模式适合于在(如省、直辖市、自治区等较大的区域环境，在市以下行政区内却缺少针对性和科学性，尤其是对经济落后地区和污染物排放水平较低的地区造成的减排压力过大。减排指标应该差异性落实到基层，同时需要明晰且可操作性强的办法实现减排。

总量控制制度是一项专业性强、技术性复杂的制度，它的有效实施不仅需要有原则性规定，更需要相应的实施细则指导实践。比如，环境纳污能力怎样准确确定、总量控制指标怎样合理分配、监督与保障总量控制的实施办法、违规行为的法律责任定位等，这些都需要有明确、具体的规定。

2.2 、实施总量控制制度需要配套完善的制度较为缺乏，许多工作环节也有不少问题需要有机衔接和理顺

污染物总量控制制度的实施除了需要可行的实施办法外，还需要有其他制度的支持与配合，全社会煤炭消耗量的控制、全社会用水总量的控制、环保治污设施的"三同时"制度、建设项目的环境影响评价制度、排污单位的排污许可证制度与排污收费制度等，都是与总量控制制度有效实施密切相关的制度，但目前这些制度还没有与总量控制制度有机地结合起来。

由于相关制度衔接出现了问题，导致总量控制制度实施在污染防治实践中大打折扣。比如，有的新建（扩建）项目在环境影响评价和审批环节故意少核算新增量，以避免出现总量指标不够通不过审批环节。比如排污费征收与总量控制的矛盾等。再比如排污许可证的发放，它是总量控制管理的平台和手段，即通过行政许可的方式确定排污单位污染物排放的总量是多少，但是由于排污许可证管理办法或条例一直没有出台，环保部门排污许可证的发放一直名不正言不顺。

2.3 、政府各职能部门配合不够，环保部门独角戏难唱

总量超标的后果具有时间的持续性和地域的广泛性，污染时间越长，范围越广，造成的后果就会越严重。环保部门在污染物排放总量控制实施中的主要职责是环保审批中严格控制新增量、制定区域减排计划和各领域减排任务。与此同时，政府的其他职能部门也应该明确其在污染物排放总量控制工作中应当承担的职责，配合环保部门共同完成污染物排放总量控制任务。但在大多数的地区，政府各职能部门之间对于环保工作特别是总量控制工作的开展协调起来依然存在诸多困难，总量控制很多时候仍然是环保部门在唱独角戏，所以时常是有心无力。

"十二五"以来，农业的畜禽养殖业污染源和机动车尾气污染也纳入到总量控制工作中，但是这项工作的基础数据和工作职能分别在农业畜牧部门和公安部门。各个部门又都拥有独立的数据统计、报送机制和工作制度要求，常常无法与环保部门要求的总量控制工作进行有效衔接。