区域农地非农化管制成效评价——以广东省佛山市为例

杨杰

[摘要]改革开发前后两个时期，国家出台了一系列与当时经济体制和发展水平相适应的有关农地非农化的政策，对农地非农化的调控由"放松"到"收紧"。为研究国家非农化相关政策对经济发达地区的管制效果如何，本文以处于珠江三角洲发达地区的佛山市为例，在界定农地非农化管制内涵的基础上，建立农地非农化管制成效评价体系，对佛山市1997-2010年间农地非农化管制的总成效、结果成效、行为成效及其之间的协调度进行综合评价。研究结果表明不同时期农地非农化管制的结果成效、行为成效存在一定的差异，但总成效相对平稳，管制从总体上看是协调的。

[关键词]农地非农化 成效评价 总成效 结果成效 行为成效 协调度

[中图分类号]TU98 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2015）-9-368-2

1前言

目前，由于缺乏对政策执行的成效进行评价的环节，导致出现 “头痛医头，脚痛医脚”的农地保护政策局部应急调整的尴尬局面，未能达到合理有效保护农用地尤其是保护耕地的目的。佛山处于珠三角经济发达地区，农地非农化规模和速度在全国都处于前列，但是到底这么多年农地非农化 的过程带来什么样的成效，却缺乏系统的评价。因此，本文将对佛山1996-2010年农地非农化的成效进行综合评价，为未来农地非农化的管制提供一定的依据。

2农地非农化管制成效评价体系构建

2.1农地非农化管制成效的界定

农地非农化管制成效应该是一个综合的概念，既包括管制的结果成效，也应包括管制的行为成效。因此在评价农地非农化管制成效时，不仅要关注管制的结果，也要关注管制的行为。具体来看，农地非农化管制的结果成效主要体现在农用地转用规模的控制水平（f1）、建设用地增长的控制水平（f2）、建设占补平衡控制水平（f3）等方面；而农地非农化管制的行为成效主要体现在农地非农化的集约利用水平（f4）、农地非农化行为的守法性（f5）等方面[1]。以时间为统计变量的话，农地非农化管制的总成效函数表示为：

上式中，E为农地非农化管制总成效，SUM1为农地非农化管制结果成效，SUM2为农地非农化管制行为成效。

2.2评价方法与评价体系构建

2.2.1评价方法

首先通过建立评价指标体系，对农地非农化管制的结果成效、行为成效分别进行测算，求得结果成效指数和行为成效指数；其次，进行总成效的评价。总成效的评价通过两个方面来实现：一是根据结果成效指数和行为成效指数，测算总成效指数，以总成效指数来判定农地非农化管制成效的高低；二是引入协调度函数，对结果成效和行为成效两者之间的协调性进行评价，以此来判定农地非农化行为与结果是否充分协调。

农地非农化结果成效指数函数：

式（1）中，f（x）为结果成效指数，0≤f（x）≤1 ；xi为第i个评价指标；wi为第i个评价指标权重。

农地非农化行为成效指数函数：

式（2）中，g（y）为行为成效指数，0≤g（y）≤1；yj为第j个评价指标；wj为第j个评价指标权重。

农地非农化总成效指数函数：

式（3）中，R为总成效指数，0≤R≤1；k1为结果成效指数的权重；k2为行为成效指数的权重；f（x）为结果成效指数；g（y）为行为成效指数。

结果成效与行为成效协调度模型[2]：

式（4）中，C为协调度；f（x）为结果成效指数；g（y）为行为成效指数；k为调节系数，一般k≥2，在此k取2。 ，协调度0≤C≤1值越大则结果成效与行为成效两者越协调，反之，两者越不协调。

2.2.2评价指标体系及权重

农地非农化结果成效评价可从农地转用规模、建设用地增长水平、占补平衡水平等方面入手，而农地非农化行为成效评价可从农地非农化的集约利用水平、农地非农化行为的守法性等方面入手，同时考虑指标的代表性、系统性和数据可获取性，选取相关指标，建立管制成效评价指标体系，并用德尔菲法（Delphi）确定各项指标权重 。

2.2.3评价指标基础数据与标准化处理

本文以佛山市行政区域为研究区域，以1996-2010年各年份为评价年份，将10个评价指标设置为分析变量，建立评价变量的基础数据表。数据主要来源于佛山市1996-2010年土地利用变更详查数据、佛山市1997-2011年统计年鉴、佛山市国土管理部门关于用地审批、执法监察等相关统计数据。由于各评价指标计量单位不同，原始数据无法建立统一的综合评价模型，进行综合指数计算，故需对评价指标数据进行标准化处理。以各指标标准值作为标准，指标实际值与之对比，计算出指数，从而实现无量纲化。

3农地非农化管制成效评价结果及分析

3.1农地非农化管制成效评价结果

根据所构建的评价模型及评价方法，对佛山市1997-2010年每年的农地非农化管制结果成效、行为成效、总成效及结果成效与行为成效间的协调度进行计算，计算结果详见表1所示。

3.2不同时期农地非农化的管制成效差异分析

3.2.1不同时期管制成效差异分析

从表1的计算结果来看，不同时期农地非农化管制的结果成效、行为成效存在一定的差异。从结果成效来看，除1997年、2002年两个年份外，其余各年的结果成效评价值都稳定在0.38-0.46之间，差距不大。从行为成效来看，1997-2007年，评价值呈现一个波动上升的过程，但2008年后呈现一个小幅地下降过程。从总成效来看，由于结果成效对总成效的贡献率较大，因此总成效反映出来的特点与结果成效相类似，除1997年评价值较大外，其他年份总成效评价值都稳定在0.55-0.64之间，说明这十几年的管制效果相对比较平稳，无大起大伏。

3.2.2不同时期管制协调度分级

不管不同时期农地非农化管制的结果成效、行为成效如何变化，但之间必定是有联系的。协调度评价值就是来测算这两者之间内在联系的重要指标，是一个更能充分反映综合管制成效的重要指标。在这里，我们根据协调度评价值进行管制协调度分区，通过断点分析法，我们把区间分级标准界定为：一级区间[0.9001-1.0000]、二级区间[0.8001-0.9000] 、三级区间[0.6000-0.8000]。

结合表2计算出的协调度评价值，对佛山市1996-2010年间14个年份的农地非农化管制成效进行级别划定，划定结果详见表2。

从各年度的协调度评价值来看，评价值集中在0.70到0.90之间，说明农地非农化管制总体上是协调的，运行效果较好。其中，协调度最高出现在2002年（0.9987），协调度最低出现在2007年（0.6733）。从协调度分级来看，97年、98年、02年三个年份处于Ⅰ级区域，协调度最高，管制成效最理想；99年、00年、01年、03年、04年、06年、09年七个年份处于Ⅱ级区域，协调度次之，管制成效也次之；05年、07年、08年、10年四个年份处于Ⅲ级区域，协调度较低，管制成效也不及其他年份。

4结论与讨论

本文通过研究与测算，得出以下结论：（1）不同时期农地非农化管制的结果成效、行为成效存在一定的差异。结果成效相对稳定，而行为成效以2008年为界，之前呈现波动上升，之后出现小幅下降，而总成效相对也比较平稳。（2）从各年度的协调度评价值来看，评价值集中在0.70到0.90之间，说明农地非农化管制总体上是协调的，运行效果较好。从协调度分级来看，97年、98年、02年三个年份处于Ⅰ级区域，协调度最高，管制成效最理想；99年、00年、01年、03年、04年、06年、09年七个年份处于Ⅱ级区域，协调度次之，管制成效也次之；05年、07年、08年、10年四个年份处于Ⅲ级区域，协调度较低，管制成效也不及其他年份。

随着国家对用地政策的收紧及节约集约用地理念的贯彻实施，对于像佛山这样的经济发达、用地矛盾相对较突出的城市应该建立一套更完善的农地非农化的管制体系，从时间、空间、数量、机制、措施等多维度细化管制，最终实现结果管制、行为管制的运行成效最理想，各类管制之间达到最高协调度的目标。