城乡建设用地增减挂钩探讨

刘爱群　谭荣建

摘要 在当前土地的供需矛盾日益突出的情况下，城乡建设用地增减挂钩（增减挂钩）为发展和耕地保护这一问题提供了解决方法，对合理配置土地资源、优化土地利用结构、盘活存量用地、统筹城乡发展具有重要的意义。但增减挂钩目前还处在试点阶段，项目实施过程中仍存在着一些问题。该研究阐述了增减挂钩相关概念，分析了增减挂钩实施的现状及存在问题，并提出相应的对策及建议，为今后增减挂钩工作有序、健康发展提供依据和参考。

关键词 城乡建设用地增减挂钩；现状；问题；对策

中图分类号 S29；F321.1 文献标识码

A 文章编号 0517-6611（2015）15-308-03

Discussion on the Construction Land Increase and Rural Land Decrease

LIU Aiqun， TAN Rongjian （Faculty of Land Resource Engineering， Kunming University of Science and Technology， Kunming， Yunnan 650093）

Abstract In the current situation of the increasingly prominent contradiction between supply and demand of land， the construction land increase and rural land decrease solved the problem of development and cultivated land protection. For rational allocation of land resource， optimize land use structure and revitalize the stock of land use overall planning for urbanrural development， has the vital significance. But at present it is still in pilot phase， there are still some problems in the project implementation process. Through elaborating related concepts， the implementation present situation and existing problems were analyzed， the corresponding countermeasure and suggestions were put forward， which will provide the basis and the reference for the future more orderly and healthy development.

Key words Construction land increase and rural land decrease； Present situation； Problem； Countermeasures

近年来，随着我国经济社会的快速发展，城镇化步伐不断加快，但人均占有国土面积小、可利用的土地资源少、后备资源有限的土地国情成为严重制约我国经济建设与社会发展的瓶颈。在城镇化发展较快的地区对建设用地的需求较大，局部地区已经把下一轮规划期内的建设用地指标全部用完[1]，土地的供需矛盾显得日益突出。为了保持经济快速、可持续的发展、保证城镇化的建设，在遏制耕地减少的同时城市又不可避免地占用农地进行扩张，1996～2006年我国平均每年减少的耕地多达30.68万hm2，如此至2020年国家的18亿亩耕地“红线”将难以保住，促进农村土地的集约高效利用、保证城市化建设所需土地来源便成了土地管理工作的一大问题。以资源环境承载力为刚性约束条件，建设用地总规模的增加、耕地保有量的减少需得到严格控制，发展的同時又要保证“吃饭”问题，因此需通过严格控制新增建设用地、腾退粗放利用的低效建设用地尤其是人均占有量较高的集体建设用地、挖潜存量用地、统筹城乡土地利用来实现建设用地总规模的控制性目标，城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）政策便应运而生。

增减挂钩试点实施的时间还较短，暂无比较完善的经验可供参考，自2006年增减挂钩试点工作开展以来，总体进展顺利，达到了预期效果，但增减挂钩试点实施过程中仍然存在着诸多问题。任何制度从形成到完善都需要一个过程，所以“增减挂钩”制度在试运行过程中出现了一些问题是正常的，需要在试点中总结经验，逐步规范并完善[2]。因此积极探索增减挂钩这一政策制度显得尤为重要。

1 城乡建设用地增减挂钩内涵

1.1 增减挂钩提出背景

为了实现高效利用土地资源、缓解用地供需矛盾、统筹城乡发展，达到城乡用地协调运行、促进经济社会的快速发展，各级政府部门充分意识到增减挂钩的重要性，同时也不断地加大增减挂钩工作宣传深度及推进力度，在很大程度上缓解了用地指标难的问题。

2004 年10 月，“增减挂钩”在国务院文件《关于深化改革严格土地管理的决定》中第一次呈现，其中明确表述“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，为贯彻落实国务院〔2004〕28 号文件精神在全国一些省（市）开始进行“增减挂钩”制度试点。随后国土资源部相继制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资〔2005〕207 号）、《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》（国土资〔2006〕269 号）、《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资〔2007〕169 号）、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资〔2008〕138 号）等一系列重要文件[3-6]。山东、天津、江苏、湖北、四川5个省（市）在2006年4月被国土资源部列为首批增减挂钩试点区域。2008年6月，国土资源部颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》对城乡建设用地增减挂钩试点工作提出明确的规定和要求，随后在2008～2009年又分别批准了19个省份加入到增减挂钩试点工作当中来，增减挂钩在全国大部分省份开展起来。

1.2 增减挂钩概念

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标[7]。城乡建设用地增减挂钩是国家推出的促进城乡统筹发展、破解耕地保护与发展保障“两难”问题的一项重要管理措施。

1.3 增减挂钩实施成效及意义

1.3.1 促进耕地保护。增减挂钩是“占补平衡”的合理延伸，是将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，最终实现项目区内耕地面积有增加、质量不降低。土地的节约集约利用表现为“少用地”，即同样的土地承载了更多的人口、经济实体以及更多的建筑。“增减挂钩”的节地效果是双重的，通过调整城乡用地布局，原有的粗放利用被取缔，新的土地以更集约的方式加以利用。据调研统计，实施增减挂钩平均可节约用地50%左右。

1.3.2 优化土地利用结构和空间布局。在我国现行的土地政策体系中，土地整治对零散地块实行归并、对废弃地块实行复垦，主要功能是解决土地利用形态破碎和零乱问题、增加耕地面积；耕地占补平衡政策通过农村土地整治、开发未利用土地等途径，补充相同面积和质量的耕地，主要功能是保护耕地面积；集体建设用地流转政策通过统一有形的土地市场、公开规范地转让土地使用权，主要功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地。但这3项政策均无法根本解决农村建设用地“散、乱、空”问题，更解决不了城乡建设用地布局调整优化、合理配置的问题。实施增减挂钩，农村建设用地在规划的引导下有计划地进行拆建，促进土地在空间上的调整和互换，在一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分布、集体建设用地粗放使用等问题。

1.3.3 推进城乡统筹发展。增减挂钩政策蕴含着重大的战略理念。要实现城乡协调发展，必须向农村地区增加投入，提供更多的公共产品。增减挂钩与土地整治、农业产业化发展、新农村建设相结合，有助于改善农业生产条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。同时，实施农村集体建设用地整理节约的土地，依据级差地租原理调剂使用，按照“以城带乡”的要求，将获得的土地级差收益用于发展农村集体经济，以及农村基础设施和公共服务配套设施等建设，既可增加农民收入，提高当地农民生活水平，又改变了农村落后面貌，推动了新农村建设和城乡一体化发展。如成都市将实施农村集体建设用地整理“节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、城乡规划的区域使用，为合法取得集体建设用地”，规定“集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有，县乡政府可按一定比例，从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金，用于农业农村发展”。山东、天津、四川、云南等试点区域将增减挂钩与新农村建设、危房改造相结合，整合各类涉农资金，有效解决了农村生产生活用水、通信、能源、卫生、环保等难题。

2 增减挂钩实施概况

2.1 增减挂钩分类

增减挂钩项目区由拆旧地块和建新地块共同组成。首先，拆旧地块必须是城市（镇）规划建设用地范围以外农村中的国有建设用地或集体建设用地，包括农村居民点、空心村、工矿废弃地和砖瓦窑场等几类。其中农村居民点主要指迁村并点、移民搬迁或地质灾害避让搬迁后的原村庄占地；空心村主要指村内和周边长期不用的空闲地、闲置2年以上或废弃宅基地、建筑物、构筑物占地。已经废弃的采矿地、砖瓦窯、工厂、道路用地和空闲宅基地等，优先纳入拆旧范围。其次，建新地块必须安排在土地利用总体规划确定的城镇建设用地区、村镇建设用地区及独立工矿用地区内，原则上安排在允许建设区内，也可安排在有条件建设区内，禁止占用基本农田。

2.2 项目区实施模式

增减挂钩目前还处于试点阶段，现行的运行模式主要有政府主导模式、市场主导模式、农村集体自发模式3种：①政府主导模式是目前增减挂钩的主要运行模式，由政府起主导作用，统筹规划，全面管理，挂钩周转指标以政府为主组织用于政府项目及基础设施建设等。②市场主导模式是在政府的指导下以市场作为组织主体完成，政府指导、监督整个项目的实施，企业为主的市场组织复垦、拆迁、安置等环节，置换出的用地指标部分或者全部用于企业的建新，还可以将指标根据市场需求进行转让。③农村集体自发模式即以农村集体自主的方式进行城乡建设用地增减挂钩，拆旧区的复垦以及搬迁等都由村集体进行统筹规划并实施完成。

现阶段增减挂钩项目主要以政府、市场相结合的模式为主导，农村集体自发模式虽能充分调动农民的积极性，充分参与到增减挂钩工作中来，但增减挂钩实施涉及到的资金量大、需要进行统一规划，因此一般不适用。但只是靠上述集中方式中的某一种都无法实现项目高质量的完成，需要政府、农村集体、市场共同协调来完成。

3 增减挂钩实施存在的问题

3.1 片面追求建设用地指标 增减挂钩项目的实施，在很大程度上解决了建设用地指标紧缺、占补平衡政策及城镇发展的矛盾，但是许多地方政府为了获取更多的建设用地指标和占补平衡指标，对增减挂钩项目的热情非常高，甚至出现未被列为试点区域而违规操作擅自开展增减挂钩项目的现象。

3.2 片面追求耕地占补平衡指标 建新占用耕地必须从拆旧地块复垦获取至少对等（质量、数量）的耕地，因此，拆旧地块复垦以后的耕地数量和质量有待深究。拆旧地块复垦后耕地与建新地块占用的耕地质量不对等问题在平原地区差别并不大，但是在丘陵地区由于地形条件的限制，许多建新地块一般设置在围绕城镇发展的平坝区内，占用的耕地质量等级都较高，而拆旧地块一般是在距离城镇发展范围较远的丘陵区，即便采取较好的复垦工程措施，但由于交通条件的限制，拆旧地块复垦后的耕地质量一般都很难与建新地块占用的耕地质量对等。特别是一些废弃居民点用地由于地质灾害的影响，农民早已搬离，原址周围基本覆被茂密的林地，为了实现占补平衡而将原农村建设用地复垦为耕地，出现林中“孤岛”的现象，由于位置偏远长期无人耕种后又抛荒，严重影响粮食安全问题。

3.3 农民权益得不到有效保障 到目前为止，各地从增减挂钩项目前期规划设计、项目实施到挂钩指标周转中均未能把作为集体建设用地所有权者的村集体纳入主体地位，致使增减挂钩政策中关于“以切实维护农民权益为出发点和落脚点” 和“其土地增值收益必须及时全部返还农村” 之规定难以落到实处。这或许就是各地屡屡侵犯农民和集体经济组织权益的根本制度缺陷。

4 结论与建议

在人地矛盾日益突出的情况下，现阶段增减挂钩政策中出现的诸多缺漏问题可能会被利用，有的学者因为如此对增减挂钩政策持否定态度，认为应该取消实施。笔者认为，不应该因为在试点阶段出现一些小的问题就对增减挂钩全盘否定，而是应该谨慎地对待增减挂钩，在未形成规范的体系之前，建议增减挂钩工作还是保持在小范围内试点开展。任何一个制度的良性运行，不仅仅取决于制度本身，更重要的是制度运行的环境，尤其是制度运行过程中有无完善的规范与有效监督[8]，这就需要在试点中不断的总结经验，使增减挂钩逐步规范和完善。

基于以上分析，提出几点建议：

第一，建立增減挂钩制度评价的体系，从而协调上级政府及地方政府之间的目标差别，实现目标统一，解决地方政府片面追求建设用地指标的问题。

第二，需严格进行耕地质量等级评定工作，并建立监管系统，实现耕地质量和数量的双重保护，防止片面追求拆旧地块复垦耕地数量增加占补平衡指标的问题，

第三，将拆旧、建新解除硬性“捆绑”，灵活“捆绑”、统筹安排行政辖区内的拆旧建新区域，采取先拆旧的方式，根据拆旧地块的适宜性评价及周围植被覆被情况因地制宜地进行拆旧复垦规划。

第四，将农民和集体经济组织作为参与项目关键环节的客观主体之一。政府作为项目的引导，客观主体全程参与项目的实施及监管，并完善增减挂钩的公众参与环节，提高政策实施的透明度。

参考文献

[1] 刘水杏，曲波.农地分等定级与估价成果在耕地占补平衡中的应用[J].地域研究与开发，2002（3）：82-84.

[2]任平.城乡建设用地增减挂钩制度评价与研究展望[J].中国农学通报， 2013，29（5）：97-102.

[3] 国土资源部.关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见（国土资[2005]207 号）[R].2005-10-11.

[4] 国土资源部.关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复（国土资[2006]269 号）[R].2006-04-14.

[5] 国土资源部.关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知（国土资发[2007]169 号）[R].2007-07-13.

[6] 国土资源部.城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（国土资发[2008]138号）[R].2008-06-27.

[7] 国务院.关于深化改革严格土地管理的决定（国发[2004]28 号文）[R].2004-10-21.

[8] 秦小建，赵谦.城乡土地增减挂钩政策的现实困境及可能出路[J].安徽行政学院学报，2011（2）：66-71.