关于江西省特种设备应急救援管理建设的一些思考

李党建 付宁凯

江西省质监局特种设备处，江西 南昌，330029

关于江西省特种设备应急救援管理建设的一些思考

李党建 付宁凯

江西省质监局特种设备处，江西 南昌，330029

特种设备是现代社会人们生产、生活的重要设备和设施。随着我国工业化进程的加快，特种设备对国民经济发展的支撑作用日益明显。由于特种设备具有潜在危险性，一旦发生事故，轻则造成设备本体损坏，给企业造成直接的损失，重则危及生命、财产安全甚至会波及企业周边范围的人、财、物的安全，造成不良的社会影响和巨大的经济损失。

当事故或灾害不可能完全避免的时候，制定事故应急措施，建立应急救援体系，组织及时有效的应急救援就成为抵御事故或控制灾害蔓延、降低危害后果的关键甚至是唯一手段。

1 我省特种设备近几年安全状况

到2013年底，我省在册特种设备数量达154008台。近几年，特种设备安全状况总体保持稳中有降的态势，万台设备事故起数有所下降。

近5年特种设备万台事故趋势图

近5年各类特种设备事故发生起数及所占比例

2009年共发生特种设备事故6起，其中较大事故3起；一般事故3起；共死亡4人，受伤10人，直接经济损失247.4万元。特种设备事故万台起数0.4。

2010年共发生特种设备事故5起，其中较大事故3起，一般事故2起，共死亡6人，受伤3人，直接经济损失997.2万元。特种设备事故万台起数0.47。

2011年共发生特种设备事故3起，其中较大事故1起，一般事故2起，共死亡2人，受伤3人，直接经济损失170.2万元。特种设备事故万台起数0.25。

2012年共发生特种设备一般事故1起，伤1人、直接经济损失0.2万元。特种设备事故万台起数0.07。

2013年共发生特种设备事故4起，其中较大事故3起，一般事故1起，共死亡3人，受伤4人，直接经济损失146.5万元。特种设备事故万台起数0.25。

我省特种设备安全监察十三五期间总体目标：力争特种设备事故率控制在0.3起/万台以下、死亡率控制在0.3人/万台以下。面对依然严峻的安全形势，建立健全特种设备应急救援体系，充分发挥政府、企业、社会等力量的积极性，提高特种设备事故应急救援的综合能力，愈发显得必要和迫切。

2 我国特种设备应急救援体系管理现状

2013年6月29日通过的《中华人民共和国特种设备安全法》第五章不仅规定了特种设备事故调查处理的有关内容，而且与国务院有关规定相比，更加强调了突发安全事件或发生事故后应急救援的相关工作，并将“应急救援”列入该章名称，强调了该项工作的重要性。

国家质检总局在2007年制定了全国特种设备应急救援体系建设规划，组织筹建国家特种设备应急指挥协调中心，初步建立起特种设备应急专家、应急队伍与器材信息库，初步完成移动压力容器事故仿真平台，并组织编写了特种设备事故预防应急技术和事故调查技术丛书，制定了30余个《特种设备专项预案指南》。近些年，质检总局还在不断加大投入，继续完善应急管理体系建设。

但是，我国特种设备应急救援工作起步较晚，许多工作还在探索之中，各地区还存在着很大的差距和不相适应的问题。当前，我国特种设备应急救援工作存在的问题有：

①没有国家及地方特种设备事故应急救援机构，使特种设备事故现场应急救援工作缺乏协调和指导；

②部分企业的应急预案过于简单，可操作性差；

③特种设备事故现场应急救援工作缺乏信息支持；

④缺少对特种设备事故应急救援技术的科学研究；

⑤没有建立特种设备事故应急救援的通讯保障系统，通讯信息不畅；

⑥资金投入不足，绝大部分基层质监部门没有专用的应急救援交通工具，无法及时赶赴事故现场，没有个人防护装备和必备的检测仪器，缺少培训演练资金等。

⑦基层应急管理机构还不完善，人员素质较低且缺乏培训。

3 特种设备应急救援管理

在特种设备监督管理体系中，特种设备安全监督管理部门的工作重点主要涉及动态监管体系、安全责任体系和应急管理体系。这三个体系贯穿着对特种设备的事前预防，事中应急，事后处理的整个过程，突出了为应对特种设备突发事件而采取系统的预先防范措施，全过程进行风险管理；通过建立条块结合、分级响应的应急机制，减少特种设备突发事件的发生以及采取有效的应急处置措施，减少突发事件造成的损失，并通过对特种设备事故的调查处理，查找和分析突发事件的性质、原因以及研究整改措施，进行积极的系统反馈，进而改进系统的管理手段，提高特种设备安全监督管理的整体水平。这一过程体现了对特种设备事故“防为上，救次之，戒为下”的思想，也充分表明特种设备应急管理是特种设备安全监察工作体系重要组成部分。尽管事故的发生具有突发性和偶然性，但事故的应急管理不只限于事故发生后的应急救援行动。特种设备应急管理是对事故的全过程管理，贯穿于事故发生前、中、后的各个过程，也体现了“预防为主，常备不懈”的应急思想。

特种设备应急管理是一个动态的过程，符合应急管理的一般规律，通常分为：预测预防、应急准备、应急响应、应急救援、恢复与重建等几个阶段。尽管在实际情况中这些阶段往往是交叉的，但每一阶段都有自己明确的目标，而且每一阶段又是构筑在前一阶段的基础之上，因而各个阶段相互关联，构筑了特种设备事故应急管理工作的动态循环改进过程。

特种设备应急救援基础工作主要在应急准备阶段，是应急管理中一个极为关键的环节。其主要内容包括：应急机构的设立和职责的落实、预案的编制、应急队伍的建设、应急设备(施)、物资的准备和维护、预案的演练、与外部应急力量的衔接等，其目标是保持事故应急救援所需的应急能力。

4 我省特种设备应急救援管理建设情况

为了做好特种设备应急救援工作，及时控制和消除突发性危害，最大限度地减少事故造成的人员伤亡和经济损失，我省已建立由省质监局局长任组长，分管副局长任副组长，特种设备安全监察机构及有关部门的人员为成员的省级特种设备事故应急救援领导小组，统一对全省特种设备事故应急救援工作实行领导、协调。各设区市质监局也成立了相应的特种设备事故应急救援现场总指挥部，负责本辖区内特种设备事故应急救援工作的现场指挥。

现有的江西省特种设备事故应急救援预案已基本形成了一个涵盖综合应急预案、专项应急预案、现场应急预案以及单项应急预案为一体的应急预案体系，包括《江西省特种设备事故应急预案》、《特种设备应急救援体系响应程序》和特种设备使用单位的现场应急预案以及重要时期、重要活动的单项应急预案。其中《江西省特种设备事故应急预案》已三次进行了修订更新。

2005年7月江西省质监局印发了《江西省特种设备事故应急预案》（赣质技监特发〔2005〕78号）；

2008年8月修订并印发新版《江西省特种设备事故应急预案》（赣质监特发〔2008〕45号）；

2011年7月再次修订并印发《江西省特种设备事故应急预案》（赣质监特发〔2011〕34号）。

在完善特种设备事故应急救援管理建设方面，我省积极承担国家质检总局应急预案和模块的编制工作。先后参与 “氧气充装站事故应急救援处置预案”、“摩天环车游乐设施应急救援处置预案”和“摩天环车游乐设施应急救援模块”、“ 液氯充装站事故应急救援模块”、“液化石油气气瓶充装站事故应急救援模块”、“ 液化石油气铁路罐车演练模块”等预案及模块编制。

然而，就我省应急救援建设而言，目前还存在许多的短板与缺陷。首先，在人员机制上，没有相对独立的特种设备应急救援机构；其次，在信息管理上，没有一套完善的应急救援数据平台，包括：

①全省涉及特种设备企业重大危险源数据、应急救援队伍的相关应急救援资源信息，以及全省各类特种设备事故调查和应急处置专家库等。

②在预案管理上，没有形成备案制度，特种设备应急管理机构对各级、各类特种设备应急预案的实施条件、可操作性、与相关预案的衔接、执行、维护及更新等情况不能有效进行监督检查。

③在队伍管理上，没有系统的对全省特种设备应急救援队伍进行摸底调查，使得不能有效地对各级、各类应急救援队伍的应急救援能力进行评估。

④在培训演练上，没有组织定期开展应急救援预案演练，各级特种设备应急救援预案的科学性和适用性得不到有效验证。特别是各类应急预案的宣贯欠缺，对关键岗位人员培训不够，致使多数人不知道在紧急情况下应该采取什么措施，对应急响应设备的使用不了解，影响应急处置效果。

上述短板缺陷的存在，表明我们在应对特种设备应急救援管理建设上，还有许多不足，尚需不断改进。

5 关于我省特种设备应急救援管理建设的一些思考

应急救援工作，既是一项摸索起步的工作，也是一项开创局面的工作，绝不能盲目追求高定位、高标准，必须结合当地财力特别是应急需要的实际，有重点、有步骤地推进。

对于我省特种设备应急救援管理建设，应进一步争取政府的重视和支持，按照“统筹资源、合理布局”的原则，建立符合实际的应急救援工作模式，制订适合我省特种设备监管发展需要的应急反应和事故调查处理体系建设规划，而应急救援管理基础建设，立足点应放在建立和完善支持应急救援管理的信息化数据平台，建成满足特种设备应急救援需要的专家、地理信息系统、特种设备基础数据、专项预案、应急队伍、抢险物资和装备等信息资源库。当然，这项工作还需要在省政府的统筹下进行。

那么，当前我省特种设备应急救援管理部门的工作方向应该在哪儿呢？

特种设备应急管理强调对潜在事故实施全过程的管理，即由应急预防，应急准备、应急响应、应急处置与救援、恢复与重建等几个阶段组成，特种设备应急管理工作贯穿于各个过程，充分体现了“预防为主、常备不懈”的应急理念；也明确了应急预防和应急准备在整个应急管理过程中的重要性。

应急预防包括：1、事故的预防工作，即通过安全管理和安全技术手段，尽可能地防止事故的发生。2、假定在事故必然发生的前提下，通过预先采取的预防措施，达到降低或减缓事故的影响或后果的严重程度。这个过程主要体现在日常的安全监管和企业自身安全管理中。

应急准备作为应急管理最关键的过程，也是我们应急救援管理工作的重点。其主要措施包括：利用现代通讯信息技术建立重大危险源、应急队伍、抢险物资和装备等信息系统；组织制定应急预案，并根据情况变化随时对预案加以修改完善；按照预先制订的应急预案组织模拟演习和人员培训；建立突发公共事件相应级别和预警等级；与各个政府部门、社会救援组织和企业签订应急互助协议等。不难看出，当前应急救援工作的重点应该放在应急救援预案和应急救援队伍的建设和管理上。这两项工作相互关联、相互交叉，可以同步开展。具体工作思路如下：

(一)加强特种设备专项预案建设，有效地组织演练；通过预案演练完善预案并在相关特种设备单位使用推广

国家质检总局在2009年组织制定并发布了30余个特种设备专项应急救援预案指南，并且从2011年，开始组织各省特种设备应急救援管理部门编制新的应急专项预案和演练模块，用于更新和补充应急预案和模块数据库；目的就在于指导特种设备相关企业制定或完善预案，提高应急管理能力。

事故应急预案在应急系统中起着关键作用，它明确了在突发事故发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么、何时做，以及相应的策略和资源准备等。它是针对可能发生的重大事故及其影响和后果的严重程度，为应急准备和应急响应的各个方面所预先做出的详细安排，是开展及时、有序和有效事故应急救援工作的行动指南。

在特种设备各项日常检查和专项检查中，我们不止一次发现一些企业应急预案要么没有，要么陈旧。有些预案存在凭空捏造或是网上抄袭的嫌疑，缺少实用性和可操作性。因此，利用预案和模块指南指导企业建立和改善应急管理能力非常必要。

我省近几年一直参与总局特种设备专项应急预案和演练模块的编制工作，这项工作给予我们很大的启发。在预案编制工作中，我们特意邀请了全省该类设备的生产企业、使用单位参与座谈，同时，还联系外省同类企业横向交流；对预案和模块提出意见。通过热烈的讨论和交流，使企业负责人在不知不觉中提高了管理此类应急预案的综合能力。在演练模块编制工作中，我们积极组织该类企业进行演练，验证和改善预案的可行性和实效性。使企业负责人和工作人员熟悉此类特种设备应急救援流程，提高心理承受能力，避免事故发生后的茫然无措或无效行为。下一步我们将继续组织编写各类别的特种设备应急预案及演练模块，丰富应急预案及演练模块数据库。对于已经定稿的应急预案指南，将大力推广到各相关企业进行。

(二)加大应急救援队伍能力考核，分类分级建设应急救援队伍

特种设备应急救援队伍建设本着依托现有、资源共享原则，以企业、社会和各级政府现有的应急资源为基础，对各类专业应急救援队伍、培训演练、装备和物质储备等系统进行补充完善，建立有效机制实现资源共享，避免资源浪费和重复建设。

我省属工业欠发达地区，经济发展极不平衡。在进行应急救援队伍建设时，首先应该对辖区内的应急力量需求进行摸底，根据实际情况对应急救援力量和资源进行整合补充；其次采取分类分级建设，既避免盲目建设带来的不利，又能保证本地区应急救援力量的需求。

《江西省特种设备事故应急预案》已经开始了第四次修订，在对各类别特种设备应急救援队伍进行调整时，发现存在不少问题；其中一些应急救援队伍已经不具备救援能力，甚至有些救援队伍好几年都没参加任何救援演练。对此，我们重新选取了相关的特种设备企业样本，着重对其应急预案与救援演练进行评估考核，把符合要求的应急救援队伍纳入应急体系。并将其作为范本，由各设区市监管部门参照，组建辖区内特种设备应急救援队伍。实践证明，这种做法对于日常监管也有一定效果。

特种设备安全要常抓不懈，特种设备应急救援管理也是如此。面对的情况越复杂，就越需要勇于创新的勇气。监管工作应该转变观念，将日常监督抽查重心转移到事前预防的应急管理基础工作中；强化企业主体责任的同时，加强对企业的应急管理培训工作，把应急救援能力作为对企业监管的一项重要考核指标。只有树立牢固的安全意识，安全工作才能得到普遍的重视，才能使安全生产变成每个公民的自觉行动，从而为应急救援管理营造良好的社会氛围。