英国公私合作（PPP）法律制度研究

牛永宏

摘 要：目前国内正在基础设施建设领域积极推进公私合作（PPP）模式，由于起步较晚，目前国内尚没有关于公私合作的相关法律制度。英国从1992年开始推行这一模式，积累了比较完善的经验。本文主要对英国公私合作法律制度的发展过程、制度框架以及公私合作的典型模式等进行分析，为我国公私合作的立法提供借鉴。

关键词：公私合作；特许经营权；公共合同法

0 引言

目前世界上关于公私合作（PPP）并没有统一的定义，最常见的模式是政府引入私人机构共同参与公共设施的投资和运营，私人机构与公共部门共同组成的特许经营公司通过向使用者收费或者政府付费的方式取得收益。

自上个世纪90年代初，英国首次推行公私合作（PPP）模式以来，公私合作模式在全球基础设施建设领域被广泛应用，近年来的发展尤其迅速，目前已经有超过50个国家制定了PPP法律，该种模式被广泛应用于道路、机场、电力、水务乃至医院、体育馆等领域。

中国从上个世纪90年代开始在电力、交通等领域采用BOT模式，进入21世纪以后，开始在轨道交通、公共建筑领域采用PPP模式，但发展相对缓慢。

但从2013年底开始，中国政府部门开始快速推动公私合作（PPP）模式的发展，发布了一系列的政府文件，并从全国选取了80个项目试行PPP模式。

在公私合作（PPP）模式的发展中，最重要的就是相关法律制度的完善，截止目前，国内针对这一模式尚没有统一的法律。因此，推动法律制度的建设，就成为国内发展PPP模式的当务之急，英国作为世界上最早推行PPP模式的国家，建立了相对完善的法律制度框架，对于我国PPP法律的建设有十分重要的借鉴意义。

1.公私合作模式在英国的发展

早在1979年，受经济发展的影响，英国就开始在公共产品和服务领域推行民营化改革。

1992年，英国财政部首次在秋季汇报中提出将启动PFI（私人主动融资）模式，以鼓励私人机构参与公共产品的投资，PPP模式由此在英国诞生并开始迅速发展。1993年，英国财政部设立了民间融资小组（PFP）以及私人融资办公室，以推动PFI模式的应用，该小组以委员会的形式运作。

英国PFI模式主要有两个原则：一、相比传统的模式，政府采用PFI要更有效率更节省成本，即物有所值；；二、参与投资的私人机构需要承担项目运营的风险。

但在此期间，英国PPP项目的发展并不快，从1992年到1996年，英国以PFI模式实施的项目只有56个。

为了进一步推动PPP模式的发展，1997年9月，英国财政部成立了第一个正式的PPP单位—PFI工作组，并开始推动建立PPP合同的标准条件和范本。

2000年，英国财政部将原来的PFI工作组改组为政府商业署，专门负责PPP政策相关事宜，同时还成立了公私合作的英国合伙组织（PUK），由民间机构主导，根据英国的委托，进行PPP政策和制度的研究。

PUK在最初成立时是一个公有的组织，但在2001年，私人机构开始持有PUK51%的股份，股东包括承包商、保险公司乃至投资银行等，公有部门持有49%的股权，其中财政部持有44.6%，苏格兰政府持有4.4%。

1997年之后，英国PPP项目开始快速发展，其中1998到1999年间，英国实施的PPP项目超过100个，从开始推行PPP模式以来，英国累计实施的PPP项目已经超过700个。

2.英国有关公私合作（PPP）的主要法律和制度

PPP立法的模式灵活多样，并没有统一的模式，通常采取的形式有以下一些：

第一种是制定专门的PPP法律，如美国的部分州、土耳其、菲律宾、巴基斯坦等，目前全球已经有超过50个国家制定了专门的PPP法律；

第二种是并没有专门的PPP法律，而是通过公共采购法、公共合同法等通用的法律，对于PPP的事宜进行规范。

此外，部分国家和地区，有时还会针对个别重大项目或某个行业制定相应的法案，称为个案立法。

英国针对公私合作（PPP）的立法，采取的是上述第二种模式。英国用来约束公私合作项目的法律主要包括以下几类：

第一、欧盟的政府采购指引，这是英国政府采购法律的来源；

第二、本国的《公共设施合同法》和《公共合同法》，这是用来约束政府采购的基本法律，也适用于PPP项目。

第三、英国财政部制定的实施细则和标准条件和范本。

欧盟的法律规范根据效力和适用方式的不同，可以分为两大类：

第一类是条约，由各欧盟成员国签订；第二类是欧盟政府按照立法程序制定的各项法律。

第二大类法律又可以分为三个小类：条例（Regulations）、指引（Directives）和决定（Decisions）.

条例（Regulations）与指引（Directives）的区别是，生效的条例对欧盟各成员国直接发生效力，不需要成员国颁布或者修改国内法律实施条例，而指引则需要成员国另行颁布或修改法律来实施。而决定则不具有广泛的约束力，只约束具体的政府机关或个体。

欧盟适用于公共采购的法律主要是指引的形式，因此就需要成员国转化为国内的法律才能在国内适用。

英国的政府采购法一直整体贯彻欧盟的指引，2004年以前主要根据欧盟关于工程、服务和供应采购的指引，制定了相应的三个条例，分别是1993年的公共服务合同条例和1995年的公共工程和公共供给合同两个条例。

2004年欧盟对原来的各个公共采购指引进行了修订，将原来的服务、工程和供给指引合并成了一个指引，同时还颁布了公共设施采购的指引，两个指引分别为Directive 2004/18和Directive 2004/17。

在欧盟修改了公共采购相关的指引后，英国政府也对国内的政府采购相关的法律进行了修订，并于2006年发布了以下两部法律：

2006 公共合同条例；

2006 公共设施合同条例。

以上两部法律，就是目前英国适用于PPP项目采购的法律基础。

如前所述，除了基本法律以外，英国适用于PPP项目的规范性文件主要为英国财政部下发的指引、标准条件和合同版本等，这些文件都对政府PPP项目的采购具有约束力，目前财政部下发的针对PPP项目采购的文件主要包括：

竞争性对话程序（Competitive Dialogue Procedure）；

联营体指南（Joint Venture： a guidance note for public sector bodies forming joint ventures with private sector）；

重大项目审批程序指南（Major Project Approval and Assurance Guidance）；

物有所值指南（Value for Money Assessment Guidance）；

PPP项目标准合同范本。

竞争性对话是英国在PPP项目采购中广泛采用的一种方式，由于PPP项目的采购程序复杂，投标过程中的成本较大，且对于服务商的能力要求较高，所以英国在PPP项目的采购中，通常不会采用公开招标的方式，因为这种方式下参与的投标人良莠不齐，参与人数众多，因此会造成社会资源的浪费。

在PPP项目的采购中，必须要采用英国财政部编制的标准版本的条件和合同范本，英国从1997年开始编制PPP项目采购的标准合同范本，目前正在使用的是第四版的合同范本。

3.英国公私合作（PPP）的主要模式

按照英国财政部关于PPP的相关规范，英国的PPP项目主要包括以下一些形式：

一、政府付费购买服务模式（Contract for Service），这种模式也称为私人机构主动融资（PFI），这是英国使用最为广泛的形式，即政府根据PPP合同向私人机构付费，私人机构不再向民众收费；

二、特许经营模式（Concession），在这种模式下，政府授予特许经营公司特许经营权，特许经营公司在特许经营期内向民众收费，以收回投资；

三、公私联营模式（Joint Venture），在这种模式之下，政府与私人机构共同出资，组成联营体公司，然后共同进行项目的开发和运营。在这种模式之下，最常见的方式是政府出资参股项目公司，共同作为项目公司的股东，但是有时政府也不参股公司，而是通过向项目公司转移资产、提供辅助设施等方式，弥补私人机构收益不足的情况。

以上三种模式并非完全泾渭分明的，很多时候也会联合使用，例如，政府可以和私人机构共同出资组成合资公司，然后与政府签订特许经营合同，而收益模式则是政府付费。

对于英国的项目，普遍采用的收益模式，是政府付费购买服务的模式，也就是上述的第一种模式，这种方式主要有以下一些特点：

一、特许经营期较长，通常20-30年；

二、私人机构参与投资、融资、设计、建设和运营；

三 、项目规模通常较大；

四、政府每年按照合同约定向特许经营公司支付费用；

五、融资杠杆较高，通常资本金比例为10%，其余为银行或金融机构贷款；

六、适用于交通、机场、政府办公、环保、监狱、医疗、教育等各种行业。

4.结语

公私合作（PPP）项目的操作过程是一个非常复杂的过程，因此这一模式的广泛推行，一方面有赖于专业人士和专业机构的培养，另一方面，尽快在国家层面完善公私合作的立法非常重要，目前我国也正在积极推动这一领域的立法。

英国从上个世纪90年代就开始推行PPP模式，目前已经经历了超过20年，在这方面积累了非常丰富的经验，特别是建立了相对完善的制度和法律，我国在进行PPP立法时可以充分借鉴英国的相关的经验，比如其供应商的选择机制、物有所值的评价方法、标准合同条件和范本等。

需要注意的是，英国的政治和法律体制和中国毕竟有很大差别，因此在借鉴时需要结合国内的情况，不能生搬硬套，比如英国由于具有完善的公共服务采购法律，因此并没有针对PPP的专门立法，但对于中国，显然建立针对PPP的专门法律更加合适。

参考文献

[1] 王守清，柯永健 《特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）》，清华大学出版社 2008.7

[2] 陈东信，英国PFI制度及财政效果之研究，台湾国立政治大学财政研究所，2001

[3] 王灏，《城市轨道交通投融资模式研究》，中国建筑工业出版社，2010.7