论国际海上核污染责任体系的构建

李朴原

（上海大学法学院，上海 200444）

福岛核灾难才刚过四周年，美国伍兹霍尔海洋研究所近日发出的消息指出，在加拿大温哥华海预测到来自日本福岛的辐射，海水样本中含有微量的铯-134和铯-137，这不禁让人们再次回想到2011年福岛核电站核泄漏所造成的严重核污染问题。从国际法的角度上说，福岛核电站污染事故涉及国际环境法中的危险物质和活动所造成的污染和损害问题。

作为三大类危险物质之一的核能，若利用和管理得好，可为人类带来巨大福利；若利用和管理不当，就会给人类带来巨大的灾难。因此，如何对核能妥善加以利用和管理是各国政府面临的共同问题。

一、国际民用核能法律制度存在缺陷

当今有关核污染的国际法律制度主要关注的是海洋环境污染的民事责任，二者都不涉及对公海污染的赔偿问题。所以，迄今世界上还没有一部专门针对海洋核污染问题的国际公约，更不会专门考虑自然灾害等诱发因素。虽然国际原子能机构曾主持签订过有关核事故的相关条约，但在日本核危机过程中，国际原子能机构在阻止事态的恶化方面并没有发挥应有的作用，而且现有的有关核能的国际法律制度也存在种种缺陷：其一，强制性不足。目前世界上并没有真正为确保核安全建立一个具有普遍约束力的国际制度。其二，不够具体。例如1986年核事故及《早通报公约》规定由各国来解释什么是“重大影响”，并无统一规定。其三，监督力度不够。现有的体制下，对公约成员履行义务执行情况的监督主要是依靠自我监督有关国家的国家报告书。

上述缺陷集中体现了民用核能领域里的国际法律制度与国家主权之间的一种紧张关系，这种紧张关系在福岛核电站事故中尤其凸显。

二、国际海上核污染法律责任体系存在缺陷

国际海上核污染的环境责任分为国家责任和国家赔偿责任。

国家责任是指国际法主体对其国际不当行为或损害行为所应承担的法律责任。国际不当行为必须具备两个要件：一是一国的某一行为可归因于国家而构成该国的国家行为；二是该行为违背了国际义务，包括两类行为：其一是违反核裁军和核不扩散义务的不法行为，其二是违反核能和平利用义务的不法行为。

国家赔偿责任，是指国际法主体对其从事国际法不加禁止的活动所产生的损害后果所应承担的国际责任，损害责任并非由违反国际义务的非法行为所引起，不是一种过错责任，它是伴随着国家在民用核能、石油运输、航天航空等现代科技条件下的经济活动而出现的。

理论上，只要这些活动对地球表面的人员、财产和环境造成损害，无论行为国是否存在过失，都应承担赔偿责任。实践中，国际法上不加禁止活动的国际责任尚无一套成熟的制度，充其量只引起补偿义务，不导致国家责任。由于对国家责任没有一个国际性的体制，国际社会对核损害所产生的责任问题在很大程度上依赖于民事责任。

国家责任的要件一般包括行为、损害、行为和损害之间的因果关系。某一造成环境污染的行为，可能同时引发国家责任、民事责任。由于环境损害是个新问题，各国关于损害赔偿的法律规则并不相同，这将造成受害者的差别待遇。为了协调责任规则，便利受害者追偿，国际社会在一些领域发展出民事责任规则，体现在缔结的一系列国际条约中，如1960年《核能领域第三方责任公约》（《巴黎公约》）等，这些条约对核事故的民事赔偿责任都作了明确规定，通常由核设施或核动力船舶的经营人承担赔偿责任，但是战争、自然灾害和受害方过失可以作为经营人免责的理由。

三、完善国际海上核污染法律制度的政策构想

鉴于现有的国际环境法律制度无力对海上核污染问题进行专门规制，制定一部专门的国际海洋核污染公约不仅非常重要，而且十分迫切。日本海上核泄漏事故对国际环境法里的传统国家主权理论构成了冲击和挑战，主权内涵需要重新界定的时候到了。

完善国际海上核污染法律制度需要考虑的因素很多，笔者认为可以从以下几个方面解决：

1.通过制定一系列国际安全强制标准和具体规定，约束各国主权，以及明确和强化缔约方责任来增加公约的可操作性，从而构建一个强有力的国际法体制。

2.在公约中尤其应对成员国防止核污染的预防义务加以严格要求，因为污染后的补救总是无法彻底复原。不仅如此，履行预防义务更有必要性，因为人们对危险活动的运行、所用的材料以及管理这些活动及其所产生的风险的知识在不断增长。关于成员国的预防义务的公约要求，笔者认为应有以下几个方面：

（1）事先核准。在公约范围内，成员国不应未经允许即在其领土内从事含有核泄漏风险的活动。因此，事先核准是预防原则的重要部分，只有经过成员国集体同意的活动，才能被允许进行，这从源头上减少了风险的发生。

（2）风险评估。在事先核准阶段是否核准某项活动，应根据该项活动可能造成的跨界损害的评估，包括任何环境影响评估。联合国的一项研究指出，环境影响评估已经显示出执行和加强可持续发展的价值，因为它结合了风险预防原则和防止环境损害原则，也考虑到了公众参与。

（3）通知、信息交流与磋商。如果上述风险评估的结果表明该活动有造成重大跨界损害的危险，进行该活动的国家应及时将该危险和评估通知可能受影响的国家，并应向其递交评估工作所依据的现有技术和所有其他有关资料。

（4）贯彻不歧视原则。在事故发生之后的补救阶段，事故发生国和其他受影响国都可以平等的地位参与其中，这特别适用于领土毗连的国家之间。

3.在建立一个统一的国际法律文件的同时，更是要成立区域性的核能组织，切实有效地对成员国运用核能进行监督和管理，并且对责任国核污染的处理进行督促，以免福岛核泄漏事故后受影响国无法得到赔偿的情况再次发生。目前区域性的核组织只有欧洲原子能机构和美洲核能委员会，在亚洲还缺少这样一个区域性合作机构，如果能效仿欧洲建立“东亚原子能共同体”，不仅能促进东亚各国的核技术交流与合作，预防核污染的发生，还能在污染后及时划清各国责任并督促赔偿责任的落实。

在成立“东亚原子能共同体”后，应在组织内建立海上核污染的区域统一评估和强制合作制度。要求共同体内所有民用核能的使用国必须提供核安全中长期评估所需的一切技术资料和信息，而且在发生海上核污染事故时不得拒绝区域合作。

4.双边条约的建立对于完善国际海上核污染条约体系也有着重要的意义。例如，中法、中英的民用核电合作有着广泛的前景，双方在核电方面的合作程度日益加深，与之配套的双边条约对于双方各自的责任划分和利益保护有着关键的意义。所以，笔者认为凡是涉及到核能共同开发的项目，核能风险责任承担的双边条约应该及时跟进，防止事故发生后产生互相推诿的局面。

5.在各国对赔偿事宜难以达成一致时，可以奉行“专事专办”的宗旨，搭建一个由各关系国共同组建的赔偿委员会，由各国派代表参加，专门解决赔偿问题。赔偿委员会的设立，有利于各国之间的交流与协助，为争议的解决提供便捷。

赔偿委员会可以邀请国际知名的核能专家、法官、法学家和各国政府官员参加，综合各方力量促成争议的解决。

6.鉴于国际原子能机构的软弱性，世贸组织在防止海上核污染方面赋予其更大的权力。毕竟国际原子能机构是下设的一个组织，虽然不是专门机构，但却是国际性的平台，相对于其他平台而言，优势是显而易见的，让其充分履行职能，协助各国发展核能、处理核事故，不失为一条可选之路。

四、结论

福岛核泄漏事故不仅是灾难，也是警钟，在现有的国际法律制度框架下，国际环境法中所存在的问题充分暴露，这需要人们重新审视国际法律背景的缺陷，也更让大家看到了建立一个公正、高效的责任体系的必要性。建立责任体系的核心莫过于各国之间的交流与合作，只有各国共同努力，才能真正实现核能的安全利用和责任的合理划分。

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