需求响应交通服务的法规思考

文/重庆交通大学公共交通学者 王健

需求响应交通服务的法规思考

文/重庆交通大学公共交通学者 王健

《道路运输条例》（2012年修正本）中的道路旅客运输是指用客车运送旅客、为社会公众提供的商业性服务（包括班车客运、包车客运和旅游客运）。《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通运输部令2012年第8号）界定班车客运是在城乡道路上按照固定线路、时间、站点和班次运行的客运方式（包括直达班车客运、普通班车客运和加班车客运）；包车客运是将客车包租给用户安排使用，提供驾驶劳务，按照约定的起始地、目的地和路线行驶，按行驶里程或者包用时间计费并统一支付费用的客运方式；旅游客运则是在旅游景区内运营或其线路至少有一端在旅游景区的客运方式。

《城市公共汽电车客运管理办法》（建设部令2005年第138号）没有定义公共汽车服务，只定义城市公共汽电车是在城市中按照规定的线路、站点和时间营运，供公众乘坐的客运车辆；审议中的《城市公共交通条例》（征求意见稿）所定义的公共交通是指在城市人民政府确定的区域内，利用公共汽（电）车、轨道交通车辆等公共交通车辆和有关设施，按照核定的线路、站点、时间、票价运营，为社会公众提供基本出行服务的社会公益性事业。这项法律草稿的定义强调公共交通是社会公益性事业，潜台词是公共交通服务应纳入国家财政补贴范畴，这就显得有些画蛇添足。

事业是中国特有的术语，通常指没有生产收入，由国家经费开支，不进行经济核算的文化、教育、卫生等单位服务；公益源自伊斯兰教法，原意为公共利益或福利，指法学家在创制律例、教法官在审理案件和决定法律适用时，出于社会公共利益的需要，可不拘泥于法律词句而采取灵活变通的方法与原则，以求得更公正的结论或判决。我国的《公益事业捐赠法》把救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动称为公益事业，政府基于政治考虑而实施公共交通票价管制，其尺度通常以10%的家庭在通勤费用支出不超过收入的15%为合理，票价高于这个水平就会成为贫困人口无法承受的负担（歧视性），于是，可支付就成为公共交通政策与法规中的一个重要概念。

公共交通定价的主要目标是确保运营商有一定的营收来维持高效的公共交通服务，同时还要有助于减少交通拥堵和车辆对环境造成的不良影响，有助于各种公共交通方式之间有效的协调，运营商或公共交通行业要实现这三个目标就很难收回全部成本，所以，世界各国政府或城市当局普遍对公共交通服务提供财政补贴。在没有补贴保障和竞争管理机制的情况下，票价管制和财政补贴实际上都会损害贫困人口，导致公共交通服务水平逐步下降，产生更多造成道路交通拥堵的汽车流量。因此，对所有车辆（公共汽车和私人小汽车等）的出行合理收费，既可以保证基础设施的有效使用，同时又可以为城市交通设施的建设提供有保障的财政基础。

《出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2014年第16号公布）定义出租汽车经营服务为采用七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务，并按照乘客意愿行驶，根据行驶里程和时间计费的经营活动；预约出租汽车经营服务为采用七座及以下乘用车通过预约方式承揽乘客，并按照乘客意愿行驶、提供驾驶劳务，根据行驶里程、时间或约定计费的经营活动；出租汽车电召服务为根据乘客通过电讯、网络等方式提出的预约要求，按照约定时间和地点提供出租汽车运营服务。

世界各地的实践表明，需求响应交通服务已从慈善性的交通服务发展为一种商业性的辅助公共交通服务，其票价高于普通公共汽车服务而低于出租车服务。早期的需求响应交通服务是为了解决老年人、残疾人等特殊群体的交通出行需求,以及缓解居住在乡村几乎没有公共交通工具情况下的交通需求问题,作为一种辅助性的旅客运输系统，是一种服务于较小社区,补充或替代固定线路的公共交通服务；由于需求响应交通服务具有乘客出行通达性较高的特点，后逐渐发展为普通居民提供预约式个性化的高质量交通服务，主要通过电话方式预约服务，不过由于电召平台的收费服务和人工调度的效率低下而导致需求响应交通服务的应用范围有限。

所谓的先进公共交通系统（APTS）是根据不同乘客的出行需求，提供更加舒适、方便、快捷、高效的公共交通服务，同时在尽可能满足不同乘客出行需求的前提下，最大限度地降低公共交通服务的运营成本。近几年，信息技术、互联网与移动通讯技术的普及与发展，使得车载通讯电脑和智慧巴士车站装置得以广泛应用，为面向未来的公共汽车服务提供革命性的后台支持。基于传统公共汽车定线与定时服务特征和出租车的预约服务特征，将非固定线路的小型公共巴士服务整合为需求响应交通服务，乘客可利用智慧化的移动APP预约灵活需求的交通出行服务，运营商也可以提供及时方便的公共交通服务，改善现有公共交通的服务水平，还可以利用车队管理系统来合理运营调度车辆以降低运营成本。政府当局和管理机构基于成本效益和发展公共交通的策略，正在积极地支持和发展需求响应交通服务，越来越多的国家和城市出现了各种创新形式的需求响应交通服务，其创新概念如图1所示。

中国现行的交通运输法规中没有涵盖在非固定线路上以不同票价乘客预订出行提供的巴士服务—需求响应交通服务。因此，建议把需求响应交通作为一种新型的公共交通服务，列入《城市公共交通条例》（征求意见稿）作为辅助公共交通进行管理，或修订《城市公共汽电车客运管理办法》将需求响应交通纳入其中。需求响应交通服务其特征完全是由需求导向的，按照乘客预先确定的出行时间、路线和特定的时间表来运营。乘客通过电话或网络方式进行预订（特定时间和地点），运营商则根据大部分乘客所预订的服务来编制车辆运行线路和时间表，并收取不同费用。需求响应交通服务的服务频率和覆盖范围如图2所示。

管理城市公共运输的基本法规涵盖以下几个方面：

图1 需求响应交通服务填补公共汽车与出租车服务之间的空白

公共交通学者 王健

运营服务—主要目标是确保所有公共交通服务都是由许可运营商所运营的，且是公共汽车网络的一个稳定要素；运营商类型—许可运营商的主要目标是维护出行的公共性，且有助于确保运营商之间的公平竞争,如防止运营商为削减成本而降低安全标准；车辆规范—车辆法规方面的主要内容包括：只有部件和系统通过试验和认证符合特定性能标准才可以用作公共服务车辆，车辆必须符合排放标准，车辆必须满足一定的通达性测试，车辆必须配置车速限制器，某些座位必须面向前方且配置安全带等；驾驶员（乘务员）—保护从业人员，避免旅客受驾驶员过长工作时间的影响,限定驾驶员的工作与休息时间。

此外，还有一些因素会影响城市公共交通的立法，如运送的乘客类型（乘客付费或不付费）、运送的乘客量（影响车型、驾驶员执照类型、运营执照等）。在城市公共交通服务领域，传统公共汽车服务主要采用大中型车辆来提供固定线路的服务，而需求响应交通大多采用小型车辆来提供非固定线路的服务，它既与包车服务有些类似（比如专用与共乘、团队与个人、特定事件与常规等特征），又与电召出租车服务有些类似（比如预约特征）。

美国法典将需求响应交通定义为一种非固定线路运送人员的交通服务系统，主要由公共机构、非营利组织和私人提供。这个法律定义修订扩展为由乘客或代理人给公共交通运营商打电话来产生乘客出行需求，运营商派遣车辆接送乘客到目的地的服务，其运营特征为：（1）车辆不按照固定路线或固定时刻表运营，临时地满足乘客的特殊需要；（2）派遣车辆到不同地点接乘客，再运送到各自目的地,甚至可能中断这些目的地的路线去接送其他乘客。

欧盟没有需求响应交通的共同法规，许多国家都在传统定线公共汽车服务附近发展了大规模的电召交通服务。

香港法规将巴士服务划分为3类：专营巴士线拥有固定路线、收费、服务时间及班次；非专营巴士服务主要为舒缓市民在繁忙时间对专营巴士和专线小巴服务的需求，及在一些专营巴士和专线小巴行走并不符合运营效益的地区提供服务，应付乘客需求；公共小型巴士（小巴）作为巴士和铁路的辅助及接驳交通工具（载客量为16人的空调客运车辆），包括红色公共小巴和绿色专线小巴（只有4350辆）。

国内外经验表明，在公共交通服务管制环境下，面向所有人提供需求响应交通服务在策略上更容易实施，也很少与其他公共交通方式发生冲突。也就是说从交通运输法规和行业管理的角度上来讲，整合需求响应交通汇入城市公共交通系统中的关键因素成本，把需求响应交通当作只对残疾或老年乘客提供的专业运输服务，其费用就非常昂贵，需要国家和地方政府资助才可行；如把需求响应交通作为面向所有人提供的辅助交通服务，愿意付费的乘客多就不需要任何补贴。因此，在中国目前法规条件下，由当地公共交通运营商来提供需求响应交通服务是完全可行的。

通达性指人们指利用交通系统从特定区位到达活动点的便利程度，是衡量人类生活质量的基本指标，通常采用出行时间或旅途距离作为衡量标尺。提高人类生活的通达性和机动能力，不仅要考虑改善交通系统以缩短出行时间或距离，同时还要通过优先发展公共交通来缓解道路交通系统的压力，推进交通运输系统的可持续发展。

需求响应交通可以为乘客提供门到门的辅助公共交通服务，提供与私人小汽车相竞争的出行服务，也是公共交通引导城市发展（TOD）理念的具体实践，这些都是推动需求响应交通发展的重要法理依据，厦门和常州等服务城市当局和公共交通运营商已共同认识到发展需求响应交通服务的必要性，借鉴国内外的相关经验和教训，正在开展示范项目的可行性研究，期待它能产生积极的社会效应。

图2 需求响应交通服务的范围和频率