基层执法队伍法治意识：现状、问题与对策

梁 平 陈 焘

（华北电力大学法政系，河北保定071003）

基层执法队伍法治意识：现状、问题与对策

梁 平 陈 焘

（华北电力大学法政系，河北保定071003）

法治思维和法治方式，是法治中国建设的新方法，基层执法队伍处于国家治理的“一线”，是推进依法治理的“生力军”，一定程度上，其法治意识和运用法治方式处理问题的能力对全面推进法治中国建设具有基础性作用。调研数据表明，尽管大部分基层执法队伍具有法治思维，且能够或基本上能运用法治的方式进行决策和处理问题，但存在着运用法治方式处理问题的能力平庸化等问题。基于此，应着力解决影响基层执法队伍法治思维的体制机制性问题，建立整体性的法治培训机制，推进“阳光执法”，落实问政问责和法治能力考核制度，进而切实提高基层执法队伍法治意识和法治能力。

法治中国；法治意识；基层执法队伍；法治方式；法治能力

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称《决定》）明确指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，促进国家治理体系和治理能力现代化。基层执法队伍处于国家治理的“一线”，是推进依法治理的“生力军”，一定程度上，其法治意识和运用法治方式处理问题的能力对全面推进法治中国建设具有基础性作用。为此，以河北省为例，对基层执法队伍法治意识状况进行了问卷调查，针对存在的突出问题提出相应的对策建议。

一、问卷调查样本

课题组共发放问卷300份，回收297份，文中数据将漏选等予以排除，每题的“合计频数”是指该题的有效频数之和，然后以此为分母计算出相应的百分比。被调查的基层执法人员年龄主要分布在19～50岁之间，其中41～50岁占33.7%，31～40岁占27.3%，19～30岁占26.6%，这三个年龄段的比例较为均匀，而51～60岁占12.5%，大体上反映了基层执法队伍的年龄结构；文化程度以本科为主，占到近2/3（66%），大专学历占26.3%，硕士或以上（5.1%）以及高中高职（2.7%）占少量比例，而初中及以下文化程度者为0，这与我国近20年特别是21世纪初期以来大众化教育以及公务员考试的学历要求等密切相关，也反映了基层公务员的文化程度普遍得到了较大提高；这些受调查的基层执法人员工作年限不一，除了“15年以上”者超过1/3（34.2%）以外，其他各段的比例分布较均匀，由多至少依次为“3年以下”（18.8%）、“3～6年”（18.2%）、“7～10年”（16.1%）、“11～15年”（12.7%）。（见表1～3）

表1 您的年龄？

表2 您的文化程度？

表3 您的工作年限？

从行政级别来看，受调查的基层执法人员以普通科员为主，占62.9%，然后依次为副科级（16.8%）、科级（11.7%）、副处级（4.8%）、处级（3.8%），符合科层制的金字塔结构；就职位而言，普通公务员占大多数，达到76.4%，中层骨干占13.3%，而单位正职和副职分别为2.8%和7.3%。由于我国公务员行政级别与职位并非完全对应关系，比如正科级可能并非单位正职，而是副职或中层骨干，享受副科级待遇的人员也并非担任一定的行政职务，而是普通公务员，这就造成不同行政级别的人员比例与职位比例存在出入，但总体上，基层执法人员以普通科员（普通公务员）为主，担任领导职务或享受行政级别待遇的人员，向上逐层递减，这种分布结构，与各类基层执法队伍的实际情况大体相符，样本数据具有一定代表性。（见表4～5）

表4 您的行政级别？

表5 您的职位？

二、基层执法队伍法治意识

意识决定着行动，“法治理念、法律知识是否以及在多大程度上深入人心并内化为人们的法律意识，成为支配其行为模式的重要影响因素，依然是值得探讨的重大课题”［1］。评判基层执法队伍的法治意识，至少包括以下层面：

（一）对自身定位的认知。基层执法队伍与普通群众的差别是什么，只有清晰地认识这一点，才能在行使职权以及日常生活中找准自己的定位，规范自己的行为，知道哪些行为是可为的，哪些是不可为的；哪些是合法的，哪些是非法的；哪些是妥当得体的，哪些是鲁莽失态的。作为基层执法人员，首先应清楚，自己行使的是国家公权力，自己的一言一行，特别是在行使职权时，代表着国家，反映了基层执法队伍的整体形象。近年来，多次出现“官员语录”，雷人程度令人震惊，更有甚者，近期被爆出的山西某科级干部“国家规定就是狗屁，我就不执行”言论［2］，让民众大跌眼镜，舆论哗然。此类现象，反映了一些基层执法人员包括领导干部自我认知的严重模糊。

（二）权力认知准确。首先，基层执法人员的权力直接来源于法律，职权法定是不可逾越的底线，“允行与否的标准是法律上是否有明确授予；同时，即使有行使权力的法律依据，还必须按法律所设定的权力范围和要求去行使，而不能为所欲为”［3］。其次，权力的服务性，即包括基层执法人员的权力在内，任何公权力的意义均在于服务于社会和民众，以最低限度的社会成本达到最大限度的社会受益，而不是高高在上、颐气指使的“指挥者”。再次，应遵循“任何人不得担任自己的法官”的原则，基层执法人员在遇到利益冲突时，必须回避；同时，权力的行使必须接受监督，并赋予和保障当事人予以救济的机会和途径。

（三）权力行使的程序性、公正性与效率性。基层执法队伍行使权力必须严格按照法律规定的程序进行，做到不偏不倚，及时高效。因历史以及学术研究等多层原因［4］，我国长期以来存在着“重实体轻程序”现象，甚至为了达到实体结果而无视程序，但公权力的行使必须遵循正当程序原则，否则将犹如“脱缰之马”，对民众权益以及社会价值造成严重侵害。因此，基层执法队伍在执法时，必须严格按照法律程序进行，只有这样，才能做到实体公正且具有效率。

（四）廉洁意识。基层执法人员手中掌握着国家权力，除了严格遵守法律规定外，更重要的是，内心中必须崇尚、敬畏法律，将法律作为行使职权和规范自己行为的根本标准，自觉的抵制不正之风，正本清源，抗拒腐蚀，使清廉成为行使权力者的处世之道。

（五）“接地气”的工作作风。首先，心系群众，切实为群众利益着想，杜绝利用公权力谋取个人私利的“歪念头”；其次，密切联系群众，倾听民意，为民谋利，根除“官贵民贱”的封建等级思想，真正地树立与民众“平起平坐”的观念；再次，敢于干真事，勇于办实事，杜绝“吼吼嗓子，摆摆架子，做做样子”的装腔作势之风；最后，善于学习和创新，能够根据形势发展需要，自觉地学习新知识，转变理念，创新思路，探索为民服务的新方式方法。

正如美国学者富勒所指出的，“法治的实质，必然是在对公民发生作用时，政府应忠实地运用曾公布的应由公民遵守并决定是其权利和义务的规则，如果不是指这个意思，那么就什么意思都没有”［5］。基层执法队伍是法治中国建设的重要推动者，其法治意识如何，直接影响到法治中国的进程以及能否实现。基层执法队伍法治意识，一言以蔽之，即每位基层执法人员必须做到守法，包括作为普通民众意义上的守法，而更重要的是，在行使执法权力时必须守法。

三、基层执法队伍法治意识现状

（一）对工作宗旨的认识较明确，但对职业本质认识尚不到位

广义上，基层执法人员既包括公务员，也包括依法履行公职的其他国家工作人员，其权力、责任和义务均来源于国家公权力。与其他行使国家公权力的人员一样，基层执法队伍与普通民众的根本区别在于其身份的公职性，只有深刻地认识到这一点，才能在“双重身份”中分清行使公权力与个人私生活的界限，并在不同的角色中从事与其身份相匹配的行为。对于“公务员的职业本质”，仅有40.0%的人员认为是“履行公职”，而选择“服务社会”的为56.9%，选择“培养政治家”和“国家工具，服务社会”的分别为1.0%和0.4%。由此可见，大部分基层执法人员将职业本质与“为人民服务”的工作宗旨相混淆，极少数人员对此存在不正确的认识。

表6 您认为公务员的职业本质是什么？

（二）大部分基层执法队伍具有法治思维，但法治方式的运用尚不充分

基层执法队伍的法治意识或思维，集中表现为是否对法律具有敬畏感，是否具有规则意识，遇到问题时是否首先想到法律并恪守法律底线。当问及“您认为现在的官员有没有法治思维”时，72%的人员肯定地认为“有”，认为“基本没有”和“没有”的分别为26.4%和1.7%；而对于“您认为大多数官员在决策和处理问题时，是否运用法治的方式”，选择“是”的仅为30.9%，认为“基本是”的达到45.4%，选择“基本不是”（23.4%）和“不是”（0.3%）的接近1/4。亦即，基层执法队伍的法治思维总体较好，但不具备法治思维或不能运用法治方式的约占二至三成，对基层法治建设具有较大的负作用。（见表7～8）。

表7 您认为现在的官员有没有法治思维？

表8 您认为大多数官员在决策和处理问题时，是否运用法治的方式

（三）基本能做到依法严格执法，但仍存在较大的改进空间

《决定》对执法的基本要求是严格、规范、公正、文明，既体现了“有法必依，执法必严”的总体规定，也为执法裁量和执法行为确定了基本准则。对于“您认为公务员能否真正做到有法必依，执法必严；在行政裁量时，是否体现了法律的平等精神”，接近六成（58.4%）的人员认为“基本有，有时并没有完全执行法律，不平等的现象也存在”，而选择“有，很严格地执行法律，在工作中贯彻平等原则”的不到四成（38.8%），另有2.7%的人员认为“思想上没有执法必严的概念，只是说说而已，实际上并不能解决问题”。（见表9）

表9 在您的工作中，您认为公务员能否真正做到有法必依，执法必严？在行政裁量时，是否体现了法律的平等精神？

（四）执政为民意识较强，但同时存在口号化倾向

基层执法队伍的权力来源于公权力的授予，而一切国家权力属于人民，执法目的在于服务民众，执法过程应“接地气”，密切与群众的联系。近半数（49.1%）人员认为密切联系群众，最关键的是，“在进行各项决策、推进各项工作时，切实始终把人民放在心中最高位置，把人民利益放在首位”，22%的人员认为关键在于“加快解决人民群众反映强烈的热点、难点问题，让发展成果更多地惠及群众”。这些观点反映了基层执法队伍具有较强的民本意识，但与之相比，选择“要克服官僚主义，脚踏实地，深入群众，进村入户，了解实际情况，改善干群关系”（17.5%）和“善于和群众沟通，少说官话套话，和人民群众的语言‘对表’”（10%）尽管合计不足三成，但认知更诚恳务实，更切中要害。（见表10）

表10 您认为密切联系群众，最关键的是什么？

四、基层执法队伍法治意识与能力存在的突出问题

（一）运用法治方式处理问题的能力平庸化

尽管大部分基层执法队伍具有法治思维，且能够或基本上能运用法治的方式进行决策和处理问题，但对于“您怎么评价官员运用法治思维和法治方式处理问题的能力”，62.2%的人员认为“能力一般”，选择“能力很强”的仅为三成左右（30.2%），还有7.6%的人员认为“能力很弱”。这进一步印证了基层执法队伍法治意识和能力很大程度上停留于观念层面，大部分人员在脱离具体情境时能够做对“该如何做”的选择题，但面对具体问题的应用能力和实际处理能力较平庸。（见表11）

表11 您怎么评价官员运用法治思维和法治方式处理问题的能力？

（二）办事拖拉不负责任现象较普遍化

基层执法效率低、障碍多一直被诟病，办一件事需要跑多个部门、盖多个公章，甚至尽管法律规定了“一次性告知”原则，但仍存在着当事人多次奔波、“跑断腿”现象。调研结果表明，工作不负责任，出了问题瞒压不报，拖推不办等现象，在基层执法队伍中表现“严重”（16.7%）和“较严重”（27.6%）的接近45%（44.3%），尽管认为“不严重”的占42.3%，但侧面亦表明存在此类问题，而选择“没有”的仅为13.3%。因此，拖拉推诿、欺上瞒下、责任意识差等问题在基层较为普遍。（见表12）

表12 您认为工作不负责任，出了问题瞒压不报，拖推不办等现象，在公务员中表现如何？

（三）廉政行为动机多元化

廉洁从业是对基层执法人员在内的公务员的纪律要求，也是避免权力寻租、徇私枉法等腐败现象的法治底线。以小案例为例，“甲某是某工程所属单位的负责人，工程承包商乙某造访甲某家中，赠送洋酒礼盒及其他贵重财物，甲某当场予以婉拒，乙某不顾甲某的拒绝，将礼物留下并离开，甲某按照规定向纪委上报，如果您是甲某，请问下列哪一项最接近真实想法”。认为“接受贵重的馈赠礼物是一种犯罪行为”的占44%，然后依次分别为“这是一个人的良知问题，不这样做我会良心感到自责”（21.5%），“我有责任维护公务员廉洁形象”（17.7%），“这是作为好公务员应有的表现”（11.6%），“犯不着为了这种事而遭受处罚”（4.4%）以及“拒绝贿赂除了值得奖赏外，还表示我是好公务员”（0.7%）。显然，接近半数的公务员从法律层面考虑受贿行为的后果，还有超过半数人员则是从个人良知、队伍形象、公务员素质以及功利计算等层面予以考量，这些固然没有错，但同时也折射出他们对行为性质的法律定性不甚明确，甚至无意识。对于“您同意‘个人廉洁行为容易被人视为自命清高’这一观点吗”。选择“非常不同意”（31.1%）和“不同意”（44.9%）的占76%，认为“普遍”（13.9%）、“同意”（9.5%）和“非常同意”（0.7%）的也接近1/4（24%）。这表明大部分人员具有正确的廉政观，但认识偏狭乃至错误的也不在少数。（见表13～14）

（四）影响基层执法队伍形象的突出问题均衡化

基层执法人员的工作作风直接影响到执法队伍的整体形象。调研结果显示，影响公务员形象的突出问题（多选）较为均衡，主要包括“服务意识不强，不为民众着想”（46.1%），“以权谋私，不清正廉洁”（43.8%），“不敢坚持原则”（39.4%），“不能做到公道正派”（38.4%），“工作不深入，作风漂浮”（34.7%），“素质不高，能力不强”（34.0%），“思想保守，创新意识不强”（31.3%），“说话大气粗，工作态度生硬”（25.6%）等。囊括了思想意识、职业操守、个人素质、工作作风、态度等层面，表明改善基层执法队伍形象，需要牢固树立法治理念，多措并举，多方面下功夫。（见表15）

表13 甲某是工程所属单位负责人，一天，工程承包商乙某造访甲某家中，赠送洋酒礼盒及其他贵重财物，甲某当场予以婉拒，乙某不顾忌甲某的拒绝，将礼物留下并离开，甲某按照规定向纪委上报。如果您是甲某，请问下列哪一项最接近真实想法？

表14 您同意“个人廉洁行为容易被人视为自命清高”这一观点吗？

表15 您认为影晌公务员形象的突出问题是？（多选）

（五）法治学习培训表面化或虚化

中国特色社会主义法律体系已经建成，基本法律已成规模，《决定》提出“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”，新论断、新表述、新规定将继续源源不断地推出，这就要求执法人员不仅需要紧跟形势，及时更新理念，更重要的是付诸实践，学以致用。对于“基层执法人员在勤奋好学、学以致用方面”的评价，居于首位的是“一般”，占到1/3强（33.9%），认为“好”（29.8%）和“较好”（26.1%）的为55.9%。法治学习培训效果不很理想，主要原因是学习培训表面化或虚化，表现为“学习的针对性、系统性不够”（21.9%），“学习态度不好，把学习用来装点门面，搞花架子”（21.1%），“重业务，轻理论，不想学习，对学习认识不够”（20.4%），“不善于分析、思考，不善于将学习成果转化为指导实践的本领”（19.7%），“想学习，但学习部勤奋，满足于一知半解”（16.8%）等。（见表16～17）

表16 您认为基层执法人员在勤奋好学、学以致用方面情况如何？

表17 如果不好，主要表现为？

五、提高基层执法队伍法治意识与能力的对策建议

（一）着力解决影响基层执法队伍法治思维的体制机制性问题

一些基层执法人员仍具有较为浓厚的“官本位”思想，不能科学地认识权力，不能摆正自己的位置，不能依法规范职权行为，破解此难题的关键在于建章立制，从体制机制上压缩惰政、庸政以及非法执法的生存空间。基层执法人员认为，从传统的非法治思维和方式向依法办事转变，最大的困难和障碍，首要的是“体制机制不够完善”（68.8%），然后依次为“根深蒂固的传统人治观念”（17.5%）以及“压力不够，没有相应的监督机制”（13.7%）。与此相对应，提高基层执法队伍依法办事的能力，最大的突破口，首选亦是“深化改革，完善机制”（38.9%），“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”（40.5%），使基层执法人员变自觉行动为机制制约，做到思想上不想、行为上不敢、客观上不能突破法律底线，始终将法治思维贯穿于执法的全过程。（见表18～19、23）

表18 您认为从传统的非法治思维和方式向依法办事转变，最大的困难和障碍是什么？

表19 您认为提高官员依法办事的能力，最大的突破口是？

（二）建立整体性的法治培训机制

基层执法队伍凸显的共性问题，其原因在于执法人员的集体性无知，表现为：一是身份性无知，不能正确地识别作为执法人员的公职身份与作为社会公众的公民身份，近年来出现的官员“雷语”即为典型；二是行为性无知，不能准确地把握自己的行为是否合法、得体，不能区分执法行为与个人行为的界限，在执法过程中有些“任性”。调研数据表明，基层执法队伍法治思维和法治能力培养方面，最切实可行的步骤，首选为建立一个长期的、常态化的、落地的，包括新入职、调任人员在内的，具有整体性的法治培训”（61.9%），同时也需要“通过更多的法律知识普及和培训，让基层执法人员了解法律，理解法律”（27.1%）以及“任职期间，每年开设相应的法治课程”（11%）。通过实施整体性的、多层面的法治培训计划，重点培训基层执法队伍的依法行政能力（66.3%）、沟通协调能力（52.2%）、应对突发事件的能力（49.5%）、公共服务能力（49.5%）、学习能力（44.8%）、创新能力（40.7%）、政治鉴别能力（39.7%）、调查研究能力（36.4%）、心理调适能力（30%）等。这些能力是基层执法队伍所必备的、适应依法执法现实需要的综合能力。（见表20～21）

表20 基层执法人员法治思维和法治能力培养，最切实的步骤是什么？

表21 您认为当前公务员最需要加强哪几类培训？（可多选）

（三）推进“阳光执法”长效机制

阳光是最好的防腐剂，公众是基层执法队伍执法的对象，也是最重要、最有效的监督主体。因此，提高基层执法队伍法治意识和法治能力，最需要改进的是，“推进权力运行公开化、规范化，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”（58.6%），使得“任何组织或者个人不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”（24.7%），特别是“领导干部在行使公权力时，无论决策还是执行，或解决社会矛盾纠纷，都应不断审视行为过程的合法性”（8.8%）。（见表22）

表22 您认为提高基层执法人员法治意识和法治能力最需要改进的是什么？

（四）落实问政问责和法治能力考核制度

除基层执法队伍自身建设以及优化权力运行与监督机制外，从外部树立和强化基层执法队伍的法治意识和能力，需要加强问责制度的完善与实施，如不断健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度（41.2%），将对不依法办事的官员进行问责（31.1%）以及把依法办事的能力列为政绩考核评价内容和干部任用的重要条件（23.2%），在晋升过程中，应当充分体现对他们的法治意识、运用法治方式解决问题的能力的考察（18.2%），可在干部业绩考评中设立“依法执法”指标，用法治标准规范基层执法队伍的执法行为。（见表21～23）

表23 您认为如何通过外部制度来强化基层执法人员的法治思维？

［1］韩大元，洪英，张宇飞.中国社会变革与公务员法律意识——以公务员法律意识问卷调查的分析为中心［J］.河南省政法管理干部学院学报，2009，（2）.

［2］杨锋.知情者：山西爆粗口官员被举报一直没断过［N］.新京报，2015－05－12.

［3］应松年，杨伟东.论公务员的行政法律意识［J］.国家行政学院学报，2000，（1）.

［4］梁平，陈焘.论实体法与程序法的关系——兼谈“重实体轻程序”问题［J］.武汉理工大学学报（社会科学版），2014，27（6）.

［5］沈宗灵.现代西方法律哲学［M］.北京：法律出版社，1983.209.

责任编辑：程政举

Legal Conviction of Law Enforcem ent Team s at the Grass-roots Level：Situation，Problem and Counterm easure

Liang Ping Chen Tao
（Political Science and Law Department，North China Electric Power University，Baoding Hebei071003）

The rule of law thinking and way of the rule of law is the newmethod of the constructing rule of law in China，the Law enforcement teams are in the front-line of national governance，they are the fresh troops of advancing governance in accordance with the law，to some extent，their consciousness of rule of law and the ability to handle problems using the rule of law has a fundamental role to comprehensively promote the rule of law construction of China.Survey data show that there are some problems such as the ability trivialization to deal with problems using the rule of law，although mostof the basic law enforcement teams have the rule of law thought and they can or can basicallymake decisions and dealwith the problem with themethod of the rule of law.Based on thatwe should strive to resolve the system mechanism problems affecting law enforcement teams of the rule of law thinking at the grass-roots level，establish a mechanism for the integrity of the rule of law training，promote the“sunshine law enforcement”，implement accountability and the rule of law ability appraisal system，to improve the consciousness and ability of the rule of law of law enforcement teams.

the rule of law in China；legal conviction；law enforcement teams；method of the rule of law；ability under the rule of law

D 926.17

A

2095－3275（2015）06－0022－09

2015－07－10

国家社科基金项目“基层治理中社会矛盾化解与法治保障研究”（13B F X 009）。

梁平（1968— ），女，河北秦皇岛人，华北电力大学法政系教授，研究方向：纠纷解决与基层治理；陈焘（1984— ），男，甘肃庆阳人，华北电力大学助教，研究方向：纠纷解决与基层治理。