坚持问题导向狠抓贯彻落实认真做好2015年经济体制改革工作

徐绍史

党中央、国务院对改革工作高度重视。今年以来，习近平总书记多次主持召开中央全面深化改革领导小组会议，对做好改革工作提出明确要求。习近平总书记指出，落实今年改革任务的责任重、要求高，要一环紧扣一环，一步紧跟一步，突出重点，推出一批能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招，让人民群众有更多获得感。李克强总理在今年《政府工作报告》中强调，必须以经济体制改革为重点全面深化改革，在牵动全局的改革上取得新突破，努力交出一份为发展加力、让人民受益的改革答卷。年初，中央下发了《中央全面深化改革领导小组2015年工作要点》，明确了今年全面深化改革的重点任务。4月15日，国务院常务会议具体部署了2015年经济体制改革重点工作。最近，国务院正式发布了《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，明确了8个方面39项年度经济体制改革重点任务。全国经济体制改革工作会议的主要任务是学习贯彻党中央国务院关于深化改革的重要决策部署，交流各地区各部门深化改革的做法和经验，研究做好今年经济体制改革任务的落实工作。

一、应对当前经济形势必须加快深化改革

当前经济形势有两个重要的特点。一是我国经济发展进入新常态，这是去年中央经济工作会议作出的重大战略判断。二是受世界经济深度调整和国内“三期叠加”因素影响，去年以来国内经济下行压力持续加大。今年一季度，经济运行总体稳定在合理区间。一方面，农业、服务业、就业、消费、居民收入等总体稳定，结构优化亮点纷呈，调整转型起步较早的地区、行业和企业走势向好，简政放权有效释放了微观主体活力。另一方面，经济回落还在延续，部分指标回落幅度超出预期。

从4月份的情况看，经济运行总体平稳，仍处在合理区间，有些指标呈现向好态势，也有些指标仍然回落。向好的方面有：一是就业和CPI保持稳定。31个大城市城镇调查失业率比3月份有所回落。CPI涨幅比3月份提高0.1个百分点。二是工业小幅回升。4月份规模以上工业增加值比3月份加快0.3个百分点，其中高技术产业、装备制造业增长较快。实物量指标有所改善。三是财政收入增速有所回升。四是市场预期总体稳定，中国制造业采购经理指数（PMI）连续两个月高于临界点，消费者信心指数略有上升，非制造业商务活动指数高于临界点3.4个百分点。继续回落的方面有：一是投资继续回落，1—4月固定资产投资增速同比回落5.3个百分点，比一季度回落1.5个百分点。二是外贸进出口双降。三是PPI连续38个月下降，4月份环比下降了0.3%。同时，不同地区、行业、市场主体继续分化。

总起来看，当前困难和挑战比去年更大，任务比去年更艰巨，面临的形势错综复杂，必须高度关注，深入分析，积极采取对策。一方面，必须及时果断采取措施，加大政策调控力度，总量政策适度加力，结构政策重点用力，防止经济持续下滑。另一方面，经济形势错综复杂，必须进一步增强改革的紧迫感，稳增长、调结构要充分利用和依靠改革，深化改革也必须切实围绕稳增长、调结构来进行。

去年以来，在党中央、国务院的坚强领导下，全国发展改革系统凝心聚力，勇挑重担，克难攻坚，推动经济体制改革实现重点突破，改革成效明显、势头良好。2014年国家发改委承担中央交办的20项年度重点改革任务，基本如期完成，特别是行政审批、投资、价格等重点领域改革取得了新突破，“一带一路”、电力体制、国有林场林区、国家公园体制、“多规合一”等改革平稳扎实起步。同时，国家发改委协调有关部门贯彻落实国务院2014年经济体制改革意见，一批带有顶层设计性质的综合改革实施方案相继出台，大量具有标志性、关键性、引领性的重要改革举措陆续推出，有力促进了经济平稳增长和提质增效升级。特别是，行政审批制度改革、投资体制改革、商事制度改革、价格改革等一系列简政放权措施的实施，有效激发了市场主体活力，激活了社会投资创业热情，增强了经济发展内生动力，对顶住经济下行压力发挥了重要作用。

要有效应对当前经济形势，确保经济运行稳定在合理区间，必须在现有基础上进一步加大改革力度，抓紧实施既能化解当前矛盾和问题、又利于长远发展的改革，特别是推动有利于稳增长、保就业、增效益的改革措施及早出台、加快落地，进一步激发市场活力、提振社会信心，通过改革创新培育经济稳定增长动力源，以结构性改革推动结构调整。这不仅是应对经济下行、稳定经济增长的当务之急，也是适应新常态、实现中高速增长和迈向中高端水平“双目标”的长久之策。

二、更加明确深化改革的重点任务

关于今年的改革任务，年初中央印发的2015年改革工作要点、国务院刚刚发布的2015年经济体制改革意见，已经进行了全面、明确部署。今年，一方面要抓好去年已出台改革方案的落地实施，同时又要根据党中央、国务院要求和新的形势，推出一批新的改革举措。坚持“六个围绕”，做到“六个深化”。

第一，围绕发挥市场决定性作用，深化简政放权、投融资、价格等改革

简政放权是改革的先手棋、当头炮。5月12日，国务院召开了全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议。要按照会议精神，以更大力度把简政放权、放管结合的改革推向深入，为市场主体松绑减负。一是继续取消和下放一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批。对保留的行政审批事项，规范审批行为，大幅减少前置审批，推广网上并联审批等新模式。二是深化投资审批制度改革，再下放一批投资审批权限，再减少一批审批环节。要按照简化手续、优化程序、在线运行、限时办结的要求，规范和创新行政审批监管方式，加快建设投资项目在线审批监管平台。三是推行权力清单制度，在省一级公布权力清单、责任清单，明年再推向市县一级，通过公开清单，让社会和大众监督政府行为。四是深入推进商事制度改革，实施统一社会信用代码制度，加快实现“三证合一、一照一码”，降低大众创业的成本。

投融资体制改革是简政放权的重要内容，社会高度关注。去年，国务院出台了创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见，各地根据文件精神进行了积极探索，今年要继续抓好落实，继续多管齐下改革投融资体制。一是研究出台深化投融资体制改革的决定，在总结前期改革成果的基础上，系统提出下一步投融资体制改革的政策意见。二是围绕解决“谁来投”、“怎么投”的问题，创新投融资机制，调整政府性资金投资方式，通过设立投资基金、特许经营、PPP、投资补助等多种方式，撬动更多社会资本和民间资本参与重大项目建设，发挥好政府资金“四两拨千斤”的作用。三是推进投资领域法制化建设，推动出台政府投资条例，制定政府核准和备案投资项目管理条例，逐步将投资管理纳入法治化轨道。

价格改革是发挥市场配置资源决定性作用的关键环节。当前价格总水平保持低位运行，要抓住这个时机，进一步加大价格改革力度。一是研究制定加快完善市场决定价格机制的若干意见。这是一个带有顶层设计性质的文件，目前正在征求有关部门和地方的意见，请各地结合实际积极提出意见建议。二是稳步分批放开竞争性商品和服务价格。前不久出台了推进药品价格改革的意见。这是继去年放开700多种低价药价格之后，再一次性放开2000多种药品的价格。文件从6月1日起实施，同时废止160个涉及药品定价的文件，还要实施加强药品价格监管的意见，做到“放”、“废”、“管”配套。这项改革一定要实施好，要加强部门间的沟通，确保不出问题。取消政府定价不是一放了之，要做到放管结合，加快完善价格监管制度，将工作重点从监管价格水平向监管价格行为转移，把12358全国价格举报管理信息系统很好利用起来，加强事中事后监管，为市场决定价格创造良好条件。三是按照“放开两头、管住中间”的思路，加快推进能源领域价格市场化。四是全面实行居民阶梯价格制度，目前居民用电阶梯价格基本到位，各地要加快工作进度，确保今年底前设市城市原则上全面实行居民用水、用气阶梯价格。

今年还要推进市场准入负面清单、建设统一市场、行业协会商会与行政机关脱钩等改革，加快完善市场体系，清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。

第二，围绕增强微观主体活力，深化国企国资、重点行业、非公经济等改革

企业是市场经济的微观主体。要以增强企业活力、提高效率为中心，利用市场环境的倒逼机制加快推动改革。

一是系统推进国企国资改革。中央对国企改革非常重视，正组织有关部门研究制定国企改革配套文件。国企国资改革是一项系统工程，涉及面广，政策性强，社会关注度高，需要突出问题导向，分类推进，把握好改革的节奏和力度，在取得实效上下功夫。各地推进国企国资改革也要把握好这个原则。混合所有制改革要明确范围，坚持因业因地因企施策，按照国有企业功能界定分类推进，严格改革程序，规范国有资产交易行为，切实防止国有资产流失。

二是加快电力、油气等重点行业改革。今年初，党中央、国务院出台了进一步深化电力体制改革的若干意见。前不久，我们召开全国电力体制改革工作电视电话会议，作了动员部署，下一步要抓紧制定出台相关配套文件，做好改革的实施工作。石油天然气体制改革等，今年也要抓紧研究提出改革方案。

三是支持非公有制经济健康发展。要全面落实促进民营经济发展和民间投资的政策措施，完善产权特别是法人财产权保护制度，增强各类所有制经济活力。去年，我们推出了80个鼓励社会资本参与的投资项目，不少地方也发布了鼓励民间投资参与的项目清单。今年要继续做好示范项目的组织实施，落实基础设施和公用事业特许经营管理办法，进一步创造公平开放的市场环境，鼓励引导更多社会资本特别是民间资本参与重点领域建设。

第三，围绕提高宏观调控的针对性有效性，深化财税、金融体制改革

今年，要继续落实财税体制改革总体方案。一是实行全面规范、公开透明的预算管理制度，全面推进预决算公开，加快建立规范的地方政府举债融资机制。各地发改委要关注加强地方政府性债务管理意见的过渡政策问题，积极提出意见建议，确保政策有效落实。二是加快税制改革，力争全面完成营改增，深化资源税费改革，推进环境保护税立法。三是研究调整中央与地方收入划分，合理划分中央与地方事权和支出责任，推动建立事权和支出责任相适应的制度。

要继续推进金融改革，健全金融为实体经济服务的体制机制，推动解决融资难、融资贵问题。一是进一步扩大金融业对内对外开放，加快发展服务小微企业的中小金融机构。二是推动利率汇率市场化改革，稳步推进人民币资本项目可兑换。三是加强多层次资本市场建设，实施股票发行注册制改革，发展债券市场，通过提高直接融资比重，降低企业资金杠杆率。财税金融改革涉及面广，发展改革部门要密切配合、搞好协调，力争今年取得新进展、新突破。

第四，围绕优化经济结构，深化城镇化、农业农村、科技、生态文明等改革

城镇化是解决城乡差距的根本途径，也是最大的内需。要坚持以人的城镇化为核心，以解决三个1亿人问题为着力点，建立健全城镇化体制机制。一是抓紧实施户籍制度改革，建立居住证制度。在建设用地增加规模、财政转移支付等方面，研究建立地方吸纳农业转移人口的激励机制。二是建立规范多元可持续的城镇化投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式筹集资金，规范开展项目收益债券试点，鼓励社会资本参与城市公用设施建设运营，拓宽多元投资渠道。三是统筹推进新型城镇化综合试点和中小城市综合改革试点。地方是试点的实施主体，各地要主动作为，通过试点尽快找到破解难题的突破口，努力实现点上开花、面上结果，推动新型城镇化实现新突破。

推进农业现代化，关键是改革。一是要继续推进农村土地承包经营权确权登记颁证，推进多种形式适度规模经营。二是在确保耕地数量不减少、质量不下降、农民利益有保障的前提下，分类开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、集体产权制度等改革试点，逐步把沉睡的资产变成流动的资本，增加农民财产性收入。三是创新农村金融体系和服务，推进农垦、供销合作社、涉农资金整合等改革，不断激发农村发展新活力。四是推动农村一二三产业融合发展。

培育新的增长动力和竞争优势，创新是根本和关键。要以体制创新促进科技创新。一是落实中央财政科技计划管理方式改革，优化科技资源配置。二是围绕激发科技人员的积极性，加快科技成果使用处置和收益管理改革，扩大股权和分红激励政策实施范围，使创新收益更多向研发团队和人员倾斜。三是在部分区域系统推进全面创新改革试验，形成几个具有创新示范和带动作用的区域性创新平台。这是落实创新驱动发展战略的一个重要举措。

推进节能减排、保护生态环境也是调结构促转型的重要举措，不仅要有立竿见影的措施，更要有可持续的制度安排。今年重点做好以下工作。一是贯彻落实加快推进生态文明建设的意见。要从完善法律法规和标准体系、健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、健全政绩考核和责任追究制度等方面，加快建立系统完整的生态文明制度体系。二是着力做好“多规合一”、国家公园体制、环境污染第三方治理等重要改革试点，探索可复制、可推广的经验和模式。三是扎实推进环境保护管理制度改革，全面实施大气污染、水污染防治行动计划，编制土壤污染防治行动计划，推行排污许可制度。强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，今年要制定修订50项左右节能标准，加快实施能效领跑者制度。四是落实国有林场林区改革。

第五，围绕构建开放型经济新体制，深化对外开放

开放也是改革。当前，世界经济格局深度调整，经济全球化进入新阶段，我国与世界的关系发生深刻变化，对外开放正站在新的起点上。前不久，党中央、国务院出台了构建开放型经济新体制的若干意见，我们要认真贯彻落实，以全球视野推动新一轮高水平对外开放，以高水平开放倒逼深层次改革和结构调整。

一是完善外商投资管理体制。一方面，要扩大服务业和一般制造业开放。经国务院批准，国家发改委、商务部今年3月发布了新修订的外商投资产业指导目录，将限制类条目由79条减少到38条，允许类项目不再保留外资股比限制，改革的力度是很大的。今年要着力做好新目录的实施工作。另一方面，要深化外商投资项目核准备案制度改革，积极探索准入前国民待遇加负面清单管理模式，研究负面清单模式下外资监管体系，既要提高便利化水平，又要强化事中事后监管，打造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。

二是加快构建互利共赢的国际产能与装备合作体制机制。这是新形势下对外开放的一项重要工作。最近，国务院出台了推进国际产能和装备制造合作的指导意见，要着力抓好落实。一方面，要加强对“走出去”的宏观指导和统筹协调，深化境外投资管理体制改革，强化事中事后监管，努力打造更加有利于企业“走出去”的政策环境。另一方面，要充分发挥各类多双边合作机制的作用，不断深化与有关国家和地区的合作，推动周边基础设施互联互通、中非“三网一化”合作等取得积极进展。

三是推进“一带一路”建设。要着力抓好“一带一路”战略规划和愿景行动的实施工作，今年必须开好局、起好步。“一带一路”沿线省份要立足对外开放大局，积极参与、主动对接。

此外，还要深入推进自贸试验区改革试点，推动区域通关一体化改革，加快沿边重点地区开发开放，推动形成全方位开放新格局。

第六，围绕保基本、兜底线，深化社会事业和民生保障体制改革

要把改善民生与增强经济动力、社会活力结合起来，针对公共服务欠公平、效率低、供给不足等问题，着力深化民生领域改革，把增加公共产品、公共服务打造成稳增长的新引擎，进一步促进社会公平公正。一是深化教育体制改革，落实考试招生制度改革，落实农民工随迁子女在流入地接受义务教育政策，不断提高教育质量、促进教育公平。二是推动医改向纵深发展，全面推开县级公立医院综合改革，扩大公立医院改革试点，全面实施大病保险制度，进一步鼓励社会办医。三是推进基本公共文化服务标准化均等化，推动政府向社会力量购买公共文化服务。四是深化收入分配和社会保障制度改革，完善最低工资标准调整机制，实施机关事业单位养老保险制度改革。

三、持续提高改革工作质量和水平

面对新形势新任务，改革工作同样需要不断创新工作方法，进一步提高质量和水平。今年，国家发改委开展了推进机关定位转型学习讨论活动，目的就是要用“四个全面”的战略布局和经济发展新常态的战略判断，引领我们的思想认识和工作实践，推动发展改革工作迈上新台阶。这就要求进一步解放思想，自觉地破除思维定势、行为惯性和路径依赖，进一步转变管理理念、管理职能、管理方式和管理作风，改革工作切实做到“五个更加注重”。

第一，更加注重以发展为导向推进改革

能否有效解决经济发展面临的突出问题，是衡量经济体制改革成效的重要标准。发展改革部门是政府统筹经济社会发展和改革的职能部门，工作中要重视近期政策和长期政策、发展政策和改革举措的结合。改革举措要以发展为导向，解决发展中的问题要通过改革来实现。特别是当前，有利于稳增长调结构的改革举措要快出台、多出台，符合长远方向、但有可能影响近期稳增长调结构的要慎缓出台。要加强政策工具整合，把投资、产业、区域、价格和改革等各方面政策统筹起来，做到多重目标、多种政策、多项改革协调配合，共同为稳增长、调结构发挥作用。

第二，更加注重以改革任务落实与否判定改革工作的成效

树立改革信用的关键在于要看见改革实效。改革推进过程中，要避免“形式化”、“任务化”倾向，一些既有的工作习惯和方式也要适应全面深化改革的新要求。要着力抓好一些起标志性、关联性作用的改革举措，精心制定具体的实施方案和配套措施，打通政策落实的“最后一公里”。要做好方案实施的跟踪协调，对可能产生的问题充分预研预判，善于发现苗头性、倾向性、潜在性问题，及时纠正偏差、完善政策。要强化督办问责，发挥社会舆论和第三方评估机制作用，对已经出台的重大改革方案及时跟踪、及时检查、及时评估，一级抓一级，层层传导责任，努力使各项改革举措落地生根，确保取得实效。

第三，更加注重调动地方积极性主动性

改革需要上层的范本，更需要基层的探索。全面深化改革涉及面广，触及利益层次深，很多改革都需要地方、部门之间的协调沟通，需要更好地调动、保护地方的积极性主动性。要着力在操作层面突破障碍，并围绕发展新形势新要求，在带动力强、现实需求紧迫、基层呼声高的领域进一步加大改革力度。要通过深化改革，进一步创新激励机制，引导地方认识和适应新常态，转变发展思路和方式，寻求发展的新动力新需求，充分调动地方促进发展、增加公共产品和服务供给的积极性主动性。

第四，更加注重改革试点出成果出经验

我国地区发展不平衡，改革试点的实施条件差异比较大，要鼓励地方、基层、群众解放思想、大胆探索，鼓励不同区域进行差别化试点。要规范和引导各类改革试点，加强相关部门间的沟通、协调和配合。要妥善处理试点突破与依法行政的关系，注重总结改革试点经验，切实发挥好改革试点先行先试、示范引领作用。尤其要做好国家综合配套改革试验工作，今年要在第三方评估基础上，认真总结立得住、叫得响的经验在全国推广，每个试验区都要提出一两条来，切实发挥国家级综合配套改革试验区的应有作用。

第五，更加注重形成上下联动工作机制

发展改革部门承担的改革任务多、分量重，牵头负责许多事关经济社会发展和市场经济体制建设全局的重要改革，单打独斗、单兵作战难以取得实效，必须有效动员各方力量共同推进。为此，一方面要加强部门间的协调和协作；另一方面，必须进一步加强发展改革系统上下联动，特别是在改革方案制定、改革举措落实、改革效果评估、改革信息交流等方面，完善联动工作机制，全系统拧成一股绳，劲往一处使，形成上下齐抓共推改革的良好局面，共同把中央部署的各项改革任务完成好。

（摘自作者在2015年全国经济体制改革工作会议上的讲话，有删节）