新型城镇化进程中农村土地集约化利用效率研究

李磊

【摘 要】随着社会经济与文化的发展，我国的第一产业逐渐向第二产业、第三产业转移。在农村中土地被抛荒、投入产出率低的现象越来越严重，使我国农业的发展受到了巨大的困境。曾经的家庭联产承包责任制已经无法适应当下新农业的发展需求，实行农村土地的集约化利用，建立现代化农业迫在眉睫。

【关键词】新型城镇化；农村；土地；集约化

二十世纪八十年代的时候，中国利用家庭联产承包责任制的方式创造了一个奇迹，用世界7%的耕地养活了世界22%的人口。随着社会经济与文化的发展，我国的第一产业逐渐向第二产业、第三产业转移。当下，平均每天我国要消失20个行政村。不仅如此，农村走向城镇进行务工的人口总数已达2.4亿人，超过我国总人口的五分之一。所以，在农村中土地被抛荒、投入产出率低的现象越来越严重，使我国农业的发展受到了巨大的困境。曾经的家庭联产承包责任制已经无法适应当下新农业的发展需求，实行农村土地的集约化利用，建立现代化农业迫在眉睫。

一、我国农村土地集约化发展的意义

1. 推动农村经济发展方式的转变

促进经济增长最关键的因素是促进物质的消费能力，当下要促进经济发展必须主要依靠科技发展、劳动者素质提高、管理方式转变。所以，农村经济要发展不能再依靠传统的家庭联产承包责任制这种小范围农村土地利用方式，而应该朝着土地集约化利用这种大型的、现代化的模式进发[1]。二世纪七十年代中国推行的家庭联产承包责任制使农民的个体生产力得到了充分的发挥。这种制度在当时极好地适应了农业生产能力及农民生产力水平，基本解决了全国人民的温饱问题。但是，随着社会经济、文化发展脚步的加快，世界经济日新月异，独立式的农村土地经营方式出现了很多问题与矛盾，比如，按公平福利原则进行平均分配的农村土地与按效益分配的市场机制相矛盾；农村人民个体户经营与现代农业集约化利用相矛盾。所以，只有转变这种农村经济的发展方式，实现农村土地的适度规模的经验，才能从根本上解决上述问题。

2. 促进城镇化发展

许多学者认为，在城镇的发展中，许多农村人口进入城镇进行务农成为非农村人口是其中的一大特点。在对农村土地进行集约化利用后，切实提高农业的生产率，才能真正实现让农民脱离土地向城镇进行人口转移的目的。当下，要想进一步促进城镇化的进程，就要进行农村土地改革，许多农村人口离开农村却并没有离开土地，造成了土地资源的大量浪费。全国超过2亿农民工仅仅只是在春节才住在家里[2]。所以，促进土地集约化利用可以解决农村土地大量浪费的现象，是农村土地改革中的有效途径之一。

3. 推进基层政府职能创新

1994年，我国实行了分税制改革，至此之后地方财政出现了不平衡的现象。由于中央占据60%的税收，地址政府只能通过其他方式增加财政收入。自古以来，土地都是最基本的生产要素，土地影响着社会经济发展的各个环节，如房地产开发、企业建立、农村经济体系建立等。所以，在推进城镇发发展的社会背景下，农村土地的集约化利用可以有效促进农业经济的现代化发展，还可以使地方财政从单一的农村土地征收这项财政收入转变为农村农业整个系统的财政收入，当然，地方政府的职能也进行了转变，变成了改善农村农业经济产业的外部环境、提供农村土地集约化利用所需的行政条件等[3]。

二、农村土地集约化存在的问题

1. 农村土地集约化程度不高

我国十七届二中全会中明确指出，各地要加强土地承包经营权的管理、服务工作，让土地承包经营权可以流转于整个市场中。近几年，各级政府也根据会议与相关文件的指示在加速推进土地承包经营权流转的工作。在各地成立流转中心，提供相关的金融服务。但是，据统计，我国农村土地集约化面积只占了我国总耕地面积的40%左右，可见集约化程度并不高。农村人民对于土地流转有一定的需求，但是真正流转的积极性却并不高，主要有以下原因：第一，农村中存在着传统的土地情节。自古以来，中国农村传统思想中就将土地视为生命田、保障田，是农村人民生活与生存最基础的保障。在调查中发现，虽然农村青年对于土地并没有太大的情节所在，但是农村中的中老年人群大部分都不愿意放弃土地，是当下农村土地集约化进程中的一大障碍；第二，农村土地承包制度下的收益并不高[4]。当下，除了个别土地在该模式下实现了高效益、搞经济的作物产出，大部分土地集约后的流转收益都并不高，对于农民来讲并没有太大的诱惑，造成了他们宁愿荒废土地也不愿进行流转的念想。

2. 土地流轉形式基本还是以自发为主

《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定，允许农民将土地进行转包、出租、互换、转让、股份合作这五种方式进行流转，各级政府在此过程中也创建了土地经营合作社、农村土地信托流转、农民与企业合作等方式。当下，农村中的土地还是以转包、租赁这两种流转方式为主，如在湖南，农村土地转包程度达到了54%，租赁程度达到了25%，转让则占了10%，互换占8%，股份合作的程度最低，才1%。并且，大部分农村土地的流转都是农民私下进行的，并不通过正规的交易机构。这是由于我国农村土地都比较分散，通过正规交易机构的成本比较高等。所以，当下我国农村中的土地流转方式存在着交易不规范、收益性不确定、法律保障效益低、风险比较大等问题[5]。在促进土地集约化利用进程中，如果没有健全的土地管理监督机制，很容易出现土地复垦不到位的结果。至此，要从法律的角度切实保障农户的根本利益。

3. 农村土地的所有权主体缺失

我国《宪法》中规定，我国农村、郊区土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有。此外，《中华人民共和国农村土地承包法》中也明确规定，农村土地承包期为30年。所以，我国目前的农村土地模式是集体拥有所有权、农户拥有使用权的模式。在这种模式下，土地流转并不是那么通畅，导致农村土地集约利用率不高。各文件中的集体包括乡镇、村、村民小组这几个层次，由此一来，集体的权利与义务就很难划分与确定；再者，集体拥有的是所有权，30年的使用权却在农户手中，所以在土地流转过程中的主体是农户；最后，虽然农户拥有土地的使用权与流转权，却不是土地的所有者。这种只有经营权的主体不能随意改变土地性质，即不能将土地抵押、变卖，所以，农户拥有的土地流转权也是有所限制的。

三、新型城镇化进程中农村土地集约化利用效率的措施

1. 搞好新农村建设，推进农业向适度规模经营集中

当下越来越多的农村人民往工人阶级发展，为了加快新农村建设的脚步，我们应该将农田、山地朝着种养能手集中，即将农村土地集约化。在规划、建设新时代农村时，根据城市的整体规划，选择交通方便、人口集中的地带引导农民进城居住。该模式由县政府负责区域的选择与规划，切实实现让农民买得起、住得起、并可以长期发展，让一批批农民都变市民，加快城市化的发展脚步。鼓励农民将农村中的耕地通过有偿转让、互换、租赁等可行性交易手段将其转让到会种田、资金足、会经营的种田能手手中，真正实现农村耕地的集约化利用，以此来提高农地的产出率。

2. 高效农业规模化，发展现代化农业

大部分地方政府针对农村耕地集约化计划都制定了相关的整治目标。目标共有六点，分别是：第一，加快农业科技的发展，通过农业产业化经营的优化，切实提高农业的规模化；第二，在新农村建设过程中积极建立示范点，根据示范点的成败具体分析得失；第三，加强农村中管理精神、文明精神的宣扬与建设。在村务工作中，支持地方进行公开制度，以此来促进基层廉政风气的建设；第四，因为当下较多地方的经济都是靠工业支撑，我们要积极采取“以工促农”的观念，通过工业反哺农业的方式切实提高农业在经济发展中的作用；第五，加强城镇对于农村的辐射作用。在加强城镇基础设施的同时将其扩张至农村中去，让城市功能“下乡”，不断将城市快速进步的文化引申至农村中去，加强城镇对于农村的带动作用；第六，地方政府重视外资企业、民资企业的引导，吸引资金投入于农村农业发展中去，引入新时代科技，切实提升农业发展的质量与速度。

3. 建立健全土地管理监督机制

由于新型城镇化进程中农村土地集约化利用的过程涉及到多方面的利益问题。建立健全土地管理监督机制迫在眉睫。管理制度的缺失很容易引发利益的冲突，产生无法预估的后果。在土地管理问题上，需要将农村中的土地规划、土地用途管理提升至法律层面。《城乡规划法》中的土地规划是不存在法律效力的。地方人民代表大会对于土地规划也只有审议全与建议权，并没有通过权。所以地方政府在土地规划中的权利是非常大的，由于没有法律效力，约束力小之又小。针对此问题，就应该建立科学有效的管理机制。在地方政府监督问题上，由于当下农村土地都属于集体所有，所以地方政府若过多干预农户的土地行为，将会损害农户利益。所以，如果缺少一定的监督机制，很有可能出现有利于私人的行为。在促进土地集约化利用进程中，如果没有健全的土地管理监督机制，很容易出现土地复垦不到位的结果。至此，要从法律的角度切实保障農户的根本利益。

农村土地集约化发展有利于推动农村经济发展方式的转变，有利于促进城镇化发展，有利于推进基层政府职能创新。但是当前，农村土地集约化程度不高，土地流转形式基本还是以自发为主，农村土地的所有权主体缺失。因此，我们要搞好新农村建设，推进农业向适度规模经营集中；高效农业规模化，发展现代化农业；建立健全土地管理监督机制。

参考文献：

[1]张振鹏，张作义，张小莉.关于深化农村土地制度改革的探讨[J].现代农业科技，2013（12）.

[2]黄小虎.从土地财政与土地金融分析中国土地制度走向[J].上海国土资源，2012（6）.

[3]王雪峰.中国农村土地流转制度创新探索[J].管理观察，2013（18）.

[4]张军，贾栋.城镇化进程中的农村土地使用制度改革[J].中国发展，2013（3）.

[5]郭晓鸣.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农村经济，2012（4）.