科学事业单位内部控制制度探析

王瑞琴

【摘 要】随着科技体制改革的不断深化，科学事业单位只有建立和实施有效的内部控制才能在激烈的市场竞争中生存发展。目前，我国科学事业单位内部控制制度的发展还比较滞后，科学事业单位迫切要求建立适应自身特点的内部控制制度。本文首先指出了科学事业单位建立和完善内部控制的必要性；然后，分析了科学事业单位内部控制中存在的问题；最后，针对上述问题，提出了完善科学事业单位内部控制的对策建议，以期为科学事业单位的内部控制工作提供有用的借鉴。

【关键词】科学事业单位；内部控制；财务管理

科学事业单位内部控制是由单位的领导和全体员工共同实施的、旨在提高单位管理水平和风险防范能力，促进单位可持续、健康发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益，实现科学事业单位管理服务目标所制定的政策和程序。建立健全科学事业单位内部控制制度，是加强财务管理的重要措施，是保障单位健康发展的重要举措。根据单位实际情况制定一套适合本单位发展的内部控制制度至关重要。科学事业单位建立内部控制能够合理保证其经济活动合法合规，保障国有资产的安全和有效的使用，规范会计行为，提高会计信息质量都有着积极的重要意义。

一、科学事业单位内部控制的现状和存在的突出问题分析

当前，科学事业单位正逐渐意识到内部控制的重要性，并采取积极措施构建和完善其内部控制制度，但整体而言，科学事业单位内部控制发展相对落后，还存在很多问题制约着其功能的发挥，具体主要体现在如下方面：

1.内控意识相对淡薄，控制环境较差

内部控制环境是指构成一个组织的内部控制氛围，反映了组织内部人员特别是管理层对内部控制的态度，是内部控制建立与实施的基础。目前，科学事业单位的负责人大都不够重视单位的内部控制，或是对内部控制有片面的了解。有些认为应重事业发展，内部管理是次要的；有些认为单位的财政资金主要来自财政预算安排，只要编制好预算，取得资金和使用资金就可以了，以致出现经费支出失控的现象；还有些认为单位的财务有财务部门把关，内部控制就可有可无了等等。因此很多单位的内部控制建设明显滞后。

2.内部控制方法体系不完善

为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，2014年1月1日财政部出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，这虽然有力地推动了我国行政事业单位内部控制的全面建立，但许多科学事业单位迄今为止也没有一套有针对性的内部控制制度，内部控制方法体系不够完善。主要表现为：（1）不相容岗位未能有效的分离。比如，有些单位出纳兼任记账、档案保管等，存在不合理兼岗现象。（2）未实行授权审批控制或是授权不明确。对一些重大的业务和事项，未能较好地实行集体决策和会签制度。（3）票据、印鉴管理混乱。单位对票据的使用和管理等未按规定程序建立相应台账；对票据的使用缺乏抽查制度；有的单位甚至将支付款项所需的全部印章及票据交由一人保管等。（4）未能实行关键岗位人员的定期轮岗制度。（5）预算控制相对弱化。预算编制质量不高，预算执行约束力不够，缺乏刚性。（6）监督力度不足，内部控制制度形同虚设。

3.财务管理制度很不健全，会计基础工作不够规范

大多数科学事业单位都有财务管理岗位或机构，也都设立了相关的制度和规则，但是不够全面和科学，具体主要表现在：（1）财务管理制度不健全。（2）资金管理混乱，经费支出渠道错误等情况时有发生。（3）现金管理混乱，大额支付现金，坐支现金，账面现金余额过大等。（4）实物资产管理混乱，重购买、轻管理。（5）对原始凭证的审核不严格，导致原始资料不规范，会计科目使用随意性大，编制财务报告不合法、不真实等。（6）经费支出缺乏严格的控制标准，较多采用实报实销制，会计人员审核不严，但凡有相关审批人员签字，就予以报销。

4.会计人员专业胜任能力不足，综合素质有待提高

目前，大多数科学事业单位的会计工作人员能力比较低，他们缺乏财务管理方面的专业知识和操作技能，工作只能停留在记账、算账、报账的浅层次，至于较高要求的会计分析，财务管理无法做到。即使作为具备专业知识的财务工作人员，他们所掌握的知识和技能过于陈旧，对比较复杂的会计业务很难较好地处理，跟不上时代的变化。还好，目前科学事业单位正在改善这个情况。

5.内部审计工作薄弱，监督考核机制不到位

长期以来，内部审计工作一直是科学事业单位的薄弱环节，许多单位领导缺乏内部控制知识，把内部控制作为财务部门的工作职责，内部审计人员一般由财务人员兼任，缺少一定的独立性。2014年我国才正式实施《事业单位内部控制规范（试行）》，一些单位没有正式的内部控制制度，即使有，由于检查与考核机制的缺乏，使内控的执行只是走过场、搞形式。审计部门作为监督机构，大多偏重于财务会计方面的审查，较少对单位是否建立有效的内部控制制度进行检查。

二、完善科学事业单位内部控制的对策和建议

针对科学事业单位内部控制现状和存在的问题，建议从以下方面采取措施加以改善。

1.增强单位负责人内控意识，营造良好的内控环境

要改善单位内部控制环境，首先，要强化单位负责人的内控意识，进一步明确其责任。内部控制建设能否有效开展，首先取决于单位负责人的态度。单位负责人要增强内控意识，充分了解内控的重要性，针对单位实际，制定出一套行之有效的内控制度。同时，注重单位文化建设，建设好一支掌握先进管理方法的、思想业务素质好的人才队伍，培养全体员工积极向上的价值观，营造和谐的内控环境，以利于产生良好的内部控制效果。如果单位领导人控制的随意性强，或不严格执行内部控制制度，再好的内控制度也得不到落实。以G单位为例，根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）及所长办公会的指示精神，结合实际制定出了一套适合研究所管理需要的内部控制制度。为确保研究所内控制度建立的完整有效，专门成立了以分管所领导为领导小组组长，全所各部门主要领导为成员内部控制建设领导小组，全面开展内控建设工作。endprint

2.完善会计基础工作，提高财务管理水平，健全内部控制控制体系

按照《规范》要求，分单位层面和业务层面内部控制，制定一套切实可行的内部控制制度，充分发挥财务、内审、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用，做到用制度管事管人，形成一个相对全面、系统、完整的内部控制体系。

（1）不相容岗位相互分离控制

一是要确定什么样的岗位是不相容职务，二是明确各岗位的责任和权限，令不相容的岗位能够互相约束、互相监督，达到权力制衡的结果。G单位制定内控制度按照不相容岗位分离的原则，合理设计安排每个岗位，并为每个岗位编写岗位责任书，明确每个岗位的权利义务并由相应人员签字确认，以做到授权批准、业务经办、财产保管、会计记录、稽核检查等不相容岗位相互分离相互制约。

（2）授权审批控制

G单位在确定审批权限时，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任。审批人根据规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限。授权审批控制对事不对人，不越权授权，授权适度。授权批准的层次根据管理和服务活动的重要性和金额大小确定不同的授权批准层次，保证各管理层有权有责，避免越级审批。对重大决策、重大事项、重要人事任免及大额资金支付业务，实行单位集体决策审批。

（3）预算控制

预算控制作为一种内部控制方法，是要发挥预算的约束作用。

①科学编制预算。G单位结合实际严格按照相关制度法规合理编制预算，尽量做到预算编制科学化、精细化。开展经济活动前先申请预算指标，没有预算指标不能开展经济活动。

②加强预算执行力。对于项目的过程管理也应进行严格的监控，每个项目专人负责管理，发现问题及时协调解决，把握项目执行的重点环节、重要阶段与拟输出的工作产品，最终实现科研项目的精确、高效管控，逐步提升项目完成率。

③健全完善预算管理制度。2014年，G单位在其《发展规划》中明确提出：加强研究所预算管理，强化成本控制。为了加强预算管理，强化成本控制，对内预算由编制型预算转变为管理型预算。通过预算指标的制定以及实现情况，对各部门进行绩效考核。以预算指标作为绩效考核的依据，将预算指标分解细化。对事业部以结余指标作为考核，对职能部门以费用指标作为考核，预算管理通过对比当年预算数与决算数实现考核。通过预算管理激励机制，提高全体职工的积极性，做到控制成本，节约费用，最终通过全所职工的共同努力增收节支、提高结余。

（4）收支业务控制

单位应明确由财务部门归口管理收入业务，并进行会计核算，严禁设立账外账。加强收支业务管理，建立健全收支业务内部管理制度，合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保各不相容岗位相互分离。各项收入，按照规定开具票据，不得擅自扩大票据的适用范围，严防票据管理失控。建立健全支出业务的相关制度，明确各支出事项的开支范围和开支标准。G单位对三公经费及会议、差旅和培训费等支出事项更是严格规定，并对当年预算数总额控制。加强支出审批和审核控制，特别强调减少现金的大量流入和流出，使用公务卡进行结算。

（5）政府采购业务控制

单位应建立健全政府采购的内部管理制度，明确相关岗位在政府采购业务中的责任权限，确保不相容岗位相互分离。G单位根据实际需求进行调研，编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划，严格履行审批手续，加强对政府采购申请的内部审核。由指定资产管理部门对所购物品进行验收，并出具验收证明。

（6）资产控制

单位对资产实行分类管理，建立健全资产内部管理制度，加强对现金、银行账户、实物资产、无形资产和对外投资的管理。资产安全和使用有效是内控的重要目标之一，因此，G单位按照国有资产管理的相关规定加强资产的控制，建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。同时，根究清查中出现的问题，不断修改和完善资产管理的各项内控制度。

（7）建设项目控制

建设项目控制主要涉及项目立项审批的科学合理和手续的完备、招投标的合法性、项目投资的合理性、项目资金结算的合法合规和竣工验收的完整合规等内容。G单位的项目建议书、可行性研究报告、概预算、竣工决算报告等审核，由单位内部的相关人员或委托中介机构来进行并出具评审意见。严格按照招投标相关的规定进行招投标工作，严格执行合同评审程序，加强建设过程的控制。项目竣工后，做好竣工验收和资产移交工作。在项目的执行中，发挥审计的作用，达到内控的要求，项目最终结算价以审计定价为依据，可以压缩造价，节约投资。

（8）合同控制

G单位明确单位合同归口管理部门，对单位的合同实行审核把关、统一管理，确保签订合同的格式、内容合法合规，符合单位利益。明确合同的授权审批和签署权限、妥善保管和使用合同专用章，严禁超越权限签署合同。

3.提高会计人员综合素质，规范会计基础工作

一方面在对相关会计岗位的人员配备上，应当配备相应专业素质的会计人员，会计岗位不应成为单位其他部门引进人才的照顾性岗位，具备相关专业素质的会计人员是提高会计基础工作质量的决定性因素。另一方面抓好会计人员的继续教育工作。首先，每年一次的会计人员继续教育不应沦为一种形式，继续教育组织部门在抓好新制度、新准则、新规范的培训的同时进行严格的考核，既重视过程，也重视结果。其次，单位应当加强会计人员的日常培训工作，提高其专业胜任能力。最后，对会计人员进行职业道德教育和培训，加强反腐倡廉教育宣传，提高会计人员综合素质。

4.加强审计功能，完善监督机制

内部控制的有效执行，仅靠各部门和相关人员的自主执行是不够的，还需要加强内部审计，及时发现内控制度的缺陷和薄弱环节，制定改进措施。要做好内部审计工作，离不开单位负责人的支持和重视。G单位的单位负责人直接分管审计处。而且，从2012年起，G单位将原设立于纪检监察部门的内审机构，独立开来，设立了审计处，更增强了审计部门的独立性，发挥内审职能。

三、总结

建立与完善科学事业单位内部控制是一项系统性工作，如何设计出一套真正符合科学事业单位实际的、科学的、有效的内部控制制度将对科学事业单位的管理与可持续发展起着积极的作用。“科技强警”是G单位多年来一直追求和努力的方向，因此，必须高度重视单位内部控制建设问题，强化各项经济业务及相关岗位的控制，有效提高单位内部管理水平，更好地为“科技强警”发挥出重要的作用。

参考文献：

[1] 荣凤云，弓淑芬.科学事业单位内部控制建设探讨[J].热带农业工程，2011（05）.

[2] 杨长洲.我国行政事业单位内部控制制度探析[J].财务与会计导刊上半月（实务），2014（02）.endprint