公共危机多元主体协作治理

摘要：随着两会的顺利召开，我国进入一个新的发展阶段，同样也面临风险社会的一个外部情况，政府面临的公共危机不断复杂化，加之公共危机自身具有很明显的突发性和不确定性，如果不能及时有效地解决，某些危机事件很有可能会发展成为全国性的公共危机，造成无法挽回的损失。本文即针对公共危机多元主体协作治理展开几点论述。

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2015）03-0100-02

中国是世界上最大的发展中国家，正处于并且长期处于社会主义发展初级阶段，同时全球化的迅速发展对于我国来说既是一个机遇也是一个挑战，在这个漫长的过程中，要采取一系列有效措施解决现阶段所面临的危机与问题，才能促进社会的和谐与发展，才是我国的长久发展之道。李克强总理在政府工作报告中指出，“在过去的2014年，云南鲁甸、景谷等地发生较强地震，我们及时高效展开抗震救灾灾后恢复重建顺利推进。积极援非抗击埃博拉疫情，有效防控疫情输入”。 [1]面对这种公共危机我国政府已经取得了很大的成效。随着两会的顺利召开，我国进入一个新的发展阶段，同样也面临风险社会的一个外部情况，政府面临的公共危机不断复杂化，加之公共危机自身具有很明显的突发性和不确定性，如果不能及时有效地解决，某些危机事件很有可能会发展成为全国性的公共危机，造成无法挽回的损失。这种新环境下公共危机要求的时效性与有效性，就使得任何危机的预防和解决需要整合更广泛的更有力的社会力量和资源，政府单一治理已经不再符合时代的需要，协作治理成为了一种必然趋势，同时在经济全球化、信息全球化、科技化的大时代背景下，也为不同主体之间进行协作治理提供了有利的条件和环境背景。

从公共危机的内涵我们可以知道，“公共”是相对于代表个人的或某一利益的领域，公共危机即社会公众的公共利益受到威胁和危险的状态。相对比一般的危机，公共危机带有社会影响更为甚大，涉及的范围更为广，且各种危机都可能交叉成为公共危机的根源等特征。公共危机研究的目的是为保障各社会公众的公共利益不受各种危机事件的侵害。总之，危机研究既是关注潜在的危险分析，又是寻找各种解决危险的办法，这不仅是对政府也是对整个社会组织和成员的考验。因此，在协作治理理论视角下，公共危机的参与主体——政府、非政府组织、营利组织与社会公众应在明确自身承担的责任，在利用各自不同的特征和不同的资源优势在应对危机发挥不同作用的同时，实现优势互补，达到整体功能大于局部之和的治理功效，从而更加符合民主和效率的双重要求。

一、政府之间的协作

众所周知，政府是整个社会有序运作的宏观把控者，维护社会稳定是其基本的政治职能，所以政府在面对公共危机时，就要其发挥在协作治理视角下作为公共危机治理的主体，在资源和能力上的优势。政府之间的合作可以分为纵向合作和横向合作，纵向合作是指中央政府与地方政府之间的合作关系，横向合作是指个地方政府之间的合作关系。首先，中央政府与地方政府之间要注重权力下放，中央政府应给予社会利益最大化的基础上合理划分公共危机治理方面的财权和事权，地方政府才有机会和资源对公共危机进行治理，来实现中央政府对地方政府的辅助，而不是过度集中，失去地方公共危机治理的独立性；其次，是政府间横向合作，这种协作主要发生在具有平等地位的地方政府或者是政府部门之间，公共危机的不确定性对地方政府的应急处理能力和资源利用能力是一种很大的考验，目前有些地方政府尚未完成全面的转型，仍存在制度或者是受地区背景影响的劣势，在进行公共危机治理时不能保证效率和质量，此时就需要同级政府提供帮助与支持，来弥补其自身的缺陷，最大限度缩小危机的影响范围，减少损失。

二、政府与营利组织的协作

多年来，营利组织因其自身以营利为目的，这一特性与公共危机治理所强调的公共性有一定冲突，所以在公共危机治理中发挥的作用一直被忽略，而且许多学者也将其排除在公共危机应对网络之外。因为营利组织是公共危机产生的一个最直接的责任主体，企业以营利为目的，往往会采取不正当手段，牺牲部分公共利益来实现自身的盈利和发展，致使公共危机的负外部效应扩大化，从而企业形象和服务都会受到社会的质疑，企业信任度下降。其实，营利组织也是承担社会责任、履行义务的主体，除了其营利性之外，还有很多其他组织所没有的独特性，拥有更多的资源，比如专业的技术支持、众多优秀的人力资源、以及高效的组织协调，此时政府就应该发挥其主导作用，在危机发生时，调动营利组织的积极性，利用其自身资源发挥在公共危机治理中独特作用，比如为受灾者提供物资、资金、技术设备等援助。为避免营利组织参加的无序性，应建立相应的应援渠道，为营利组织参与公共危机治理创造条件，而且在政府与企业的日常运行中也应该尽量避免不必要的事故发生，从而引发公共危机，造成不必要的损失，这就需要政府与非营利组织之间进行协作，在事前和事中都能发挥作用。

三、政府与非政府组织的协作

从非政府组织这个名词上来说，就可以看出其是相对政府来说的，但是对于非政府组织的界定，目前还缺乏统一的标准。目前非政府组织的定位还是在政府出现失灵或者外部负效应的时候出现的帮手。而近年来非营利组织承担了大量的社会职能，在公共危机处理也有着自己独特的优势：第一，非政府组织可以接受社会捐赠，动员和整合社会力量；第二，非政府组织可以充分发挥中介作用与专业优势为政府危机决策提供智力支持；第三，非政府组织是社会动员的主要力量。通过平等对话来表达各自的看法和意见，最后达成一致，实现自己的价值。同时，非政府组织有其自身的独立性和自主性，与政府相互协作，共同治理，必要时弥补政府职能的缺陷和不足。 [5]它既不是以营利为目的，又不代表政府权力，在开展社会活动以及与公众接触都相对于其他社会组织更具优势的地方，比如在事前，可以进行各种危机状态的调查活动、为公众提供更加直接和必需的危机指导。并在危机爆发时，非政府组织有专业的团队提供心理救助、进行社区建设、对特殊人群进行护理等。

四、社会公众这一特殊主体参与治理

众所周知，危机治理有其相应的治理原则，它不只是在危机发生时进行治理，而是贯穿于危机事件发生和发展的整个周期，最终还要注重事后的反馈。而公民这一主体是有其特殊性的，它的介入可以有效弥补政府作用的失灵。首先，公众是公共危机预警的发出者，也是公共危机最直接的受害者，公众一般是危机事件现场的目击者，公众是否及时向政府职能部门发出危机预警，很大程度上决定了危机处

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理的效果和成败。其次，公众还是很多危机事件处理的直接参与者，在危机发生时，不管是从心理上，还是从能力上，与他人互助是个体面对公共危机最有效的选择，这包括横向上个体公众与个体公众的互助，以及纵向上各社会组织和个体的协作。再者，社会公众也是公共危机的直接受害者，公众自身的力量也相对比较薄弱，面对危机不可估量的后果和损失，公众的自我应对意识和协作角色是很重要的。公众的危机意识和自救能力是非常必要的，在事前了解有关各种公共危机知识，如从权威的机构获取危机信息、对经常性的公共危机爆发有准备措施等。最后，当危机处理结束后，公众可以以危机处理反馈的形式向政府反映此次危机处理的效果，以便于以后更好地为此类危机建立相关预警机制。这些知识和危机防范措施的普及、公众反馈渠道的建立以及公众与其他社会组织的互动联合机制，都需要政府这一领导者从中发挥力量，只有首先加强了个体的公共危机意识和应对能力，公共危机协作治理才有可支持的力量。