建设项目压覆矿产资源影响因素研究

高灶其, 高伟明

(1.河南省地质矿产勘查开发局 第二地质矿产调查院,河南 郑州 450002; 2.中国矿业大学 管理学院,江苏 徐州 221116)

建设项目压覆矿产资源影响因素研究

高灶其1, 高伟明2

(1.河南省地质矿产勘查开发局 第二地质矿产调查院,河南 郑州 450002; 2.中国矿业大学 管理学院,江苏 徐州 221116)

为了研究建设项目压覆矿产资源的影响因素,加强矿产资源的保护和管理,利用资料分析和专家访问调查法获得10种影响因素,再运用匿名分组技术筛选出5种最重要的影响因素,采用层次分析法(AHP)来确定建设项目压覆矿产资源影响因素的权重。研究表明:建设项目压覆矿产资源重要影响因素包括压覆矿产资源品种及重要性、压覆查询、压覆面积与储量、压覆补偿和压覆税费。

建设项目；压覆；矿产资源；影响因素

压覆矿产资源是指在当前技术经济条件下,因建设项目或规划项目实施后,从而导致已查明的矿产资源不能再被开发利用的资源。随着国民经济的快速发展,高铁、高速公路、城市新城区建设等规模不断扩大,矿产资源新增压覆量逐年增多。大批工程项目开工建设,致使大量重要矿产资源被不合理压覆,严重影响到矿产资源的可持续利用和发展[1]。矿产资源的潜在价值巨大,以及矿产资源不可再生性、区域分布不均匀性等特点,决定了其一旦被压覆就会造成巨大的、不可挽回的损失。

很多学者对建设项目压覆矿产资源的不同方面进行了研究,如张洪信等认为压覆矿产资源审批管理工作十分重要[2],张士虎对压覆矿产资源的区域及储量进行了估算[3],郭景会等研究了压覆矿产资源的矿业权问题[4],谢佳春研究了建设项目压覆矿产资源的机会成本[5],岳雪波等研究了建设项目压覆矿产资源价值评估的方法[6],但这些学者只是从建设项目压覆矿产资源的一个或几个影响因素进行研究,并不能体现哪些影响因素更为重要。因此,本研究选取建设项目压覆矿产资源的影响因素作为研究对象,通过现场访谈和问卷调查收集相关数据,运用层次分析方法实证研究建设项目压覆矿产资源的重要影响因素及其影响作用大小。

1 影响因素分析

为了明确识别建设项目压覆矿产资源的影响因素,通过资料分析法和专家调查法对各种影响因素进行识别和筛选。通过分析和解读与建设项目压覆矿产资源相关的法律法规政策发现,近年来出台了三个与压覆矿产资源相关的管理办法。国土资源部2000年颁布实施了《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》国土资发〔2000〕386号,以规范建设项目压覆矿产资源的审批管理工作。国土资源部2010年又制定实施了《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》国土资发〔2010〕137号,明确规定建设项目在压覆重要矿产时,要到省级以上国土资源行政主管部门进行审批,并提出“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的,新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议,协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区及相关补偿内容。”为了提高建筑用地审查报批效率,国土资源部2012年又下发了《关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》国土资发〔2012〕77号,进一步指出“建设项目用地压覆已设置矿业权重要矿产资源时,建设单位与矿业权人需签订补偿协议,协议应包括建设单位承诺按有关规定给予矿业权人合理补偿、矿业权人同意压覆等内容。”

基于此,继续对一些实际从事过建设项目压覆矿产资源工作的人员进行访谈,这些人员包括政府机关工作人员、建设单位工作人员、矿业权人以及高校从事相关研究的专业人员。请他们提出可能影响建设项目压覆矿产资源的影响因素,再对这些因素进行归类汇总。将上述两类分析结果提交给6位专业从事压覆矿产资源工作或研究的专家学者,请他们根据自己的经验提出建设项目压覆矿产资源的影响因素。经过多次反复讨论,专家的意见趋于一致,认为影响建设项目压覆矿产资源的因素一共有10种:政府审批、压覆查询、矿业权人生产可持续性、压覆税费、压覆管理制度、压覆面积与储量、压覆矿产资源价值评估、矿业权设置、压覆补偿、压覆矿产资源品种及重要性等。

考虑到研究对实践的指导意义以及数据的可获得性,进一步利用提名分组技术(Nominal Group Technique,NGT)对上述影响因素进行了二次筛选。这次共选择9位专家(其中建设单位项目管理者2位,矿业权人代表3位,国土资源部门相关工作人员2位,地质部门专家和建设项目压覆矿产资源研究学者各1位)进行调查,分别请他们从上述10种建设项目压覆矿产资源影响因素中选择出他们认为更重要的影响因素,要求提出的影响因素最好不超过6种。经过汇总分析,发现有5种影响因素几乎被所有专家提名,分别是:压覆矿产资源品种及重要性、压覆查询、压覆面积与储量、压覆补偿、压覆税费(表1)。

表1 建设项目压覆矿产资源重要影响因素

2 方法

为了确定各个影响因素指标对建设项目压覆矿产资源的重要程度,需要涉及到对指标赋予权重的问题,指标权重的分配将影响到评价的结果和评价的有效性。为了尽量避免主观评价带来的各种偏差和其他因素的影响,本研究选择层次分析法(AHP)来确定各风险评价指标的权重。为了保证权重确定的科学性和客观性,该调查问卷的被试者来自于地质行业压覆矿产资源评估机构的技术专家,这样可以基本做到客观公正,对建设方和矿业权人不会有所偏袒。指标权重计算如下:

首先按照九级标度法把因素之间的重要性分为九等(表2)。根据对建设项目压覆矿产资源影响因素的分析,对指标的重要性进行两两比较。

表2 九级标度法

根据表2,专家首先对因素C1和因素C2进行判断,认为因素C1比因素C2介于“一样重要”和“稍微重要”之间,因此因素C1对因素C2的影响为2和因素C2对因素C1的影响为1/2；因素C1和因素C3比较,判断认为因素C1比因素C3“稍微重要”,因此因素C1对因素C3的影响为3和因素C3对因素C1的影响为1/3。同理获得其他因素比较的数据,构造判断矩阵,矩阵横排为该因素对其他因素的影响,矩阵竖排为其他因素对该因素的影响,判断矩阵如下所示:

运用matlab对矩阵进行最大特征根λmax求解,并求出相对应的特征向量:λmax=5.453,特征向量为(0.717,0.457,0.242,0.393,0.255)T,对特征向量进行归一化处理,可得(0.347,0.221,0.118,0.190,0.124)T,即为各指标权重。为了验证计算结果是否具有一致性,还需计算一致性指标CI,由公式CI=(λmax-n)/(n-1)可得:

CI=(5.453-5)/(5-1)=0.113

计算随机一致性比率CR=CI/RI,其中RI为平均随机一致性指标,取值如表3所示。当CR≤0.10时,判断矩阵具有一致性。

表3 平均随机一致性指标值

CR=0.113/1.12≈0.10≤0.10,因此指标项的判断矩阵符合一致性要求,综合计算结果如表4。

表4 各项指标判断矩阵、权重及CR值

3 结果分析

运用层次分析法对影响建设项目压覆矿产资源整个流程中5种重要的影响因素进行分析,计算权重由大到小排列为:压覆矿产资源品种及重要性(0.374),压覆查询(0.221),压覆补偿(0.190),压覆税费(0.124)和压覆面积与储量(0.118)。下面具体分析每种影响因素并提出相关对策建议。

3.1 压覆矿产资源品种及重要性

矿产资源是人类生存的主要物质来源,是现代化建设的基础物质材料,其保证程度关系到国民经济长期稳定发展和国家安全。中国虽然是世界上矿产资源种类齐全、储量丰富的少数国家之一。然而,矿产资源人均占有量仅为世界人均占有量的58%,列世界第53位。面对国民经济建设的巨大需求,中国矿产资源特别是一些重要的支柱性矿产储量严重不足。目前大量重要矿产资源被建设项目不合理压覆,造成这些矿产资源不能被开发和利用,严重影响了国家的经济建设和发展。重要矿产资源能否稳定供应,直接影响着整个国民经济能否沿着快速、持续、健康的轨道安全运行。因此,保护重要矿产资源不被建设项目不合理压覆是社会经济可持续发展的基本保障,对于中国具有历史性的战略意义。

3.2 压覆查询

压覆查询是在建设项目可行性研究阶段到国土资源相关部门对建设项目是否压覆矿产资源进行查询。建设项目经济效益是建设方必须考虑的问题,如果压覆矿产资源量过大,所需补偿的费用过高,建设项目为了其经济合理性,就需要适当更改方案,这可以有效减少不合理压覆。但目前,中国进行压覆查询工作都是放在建设项目已经确定方案后进行,项目建设方案基本不会做太大的修改,造成大量矿产资源被不合理压覆。因此,建设项目应该在前期规划时期,进行压覆矿产资源查询,以便设计出合理经济的建设方案,减少对矿产资源的不合理压覆。

3.3 压覆补偿

由于目前建设项目压覆矿产资源的补偿不重视矿业权人合法权益的保护,补偿协议既难以达成,又难以执行。建设项目压覆矿产资源一般都是长期永久性的,相当于这部分压覆矿产资源已经丧失了使用价值,即使以后随着技术的发展可以开采,其开采成本也要比非压覆地区的成本高。所以应该制定具体的压覆矿产资源补偿方案,保护珍贵的矿产资源,有助于维护矿业权人的合法权益,促进矿产资源相关行业健康发展,并可以规范建设项目压覆矿产资源管理工作,减少经济纠纷。压覆补偿主要涉及以下几个方面:

①已经交纳的各种款项包括探矿权使用费、采矿权使用费、探矿权价款和采矿权价款。②矿区前期的相应生产投入。矿区建设初期往往都进行了大量的基础设施建设,建设项目压覆矿区矿产资源不但影响其正常开采,还会造成大量前期投资的浪费,这部分投资浪费属于建设项目压覆矿产资源给矿区带来的损失,应该给予合理补偿。③矿区未来的经济损失。建设项目压覆矿产资源不仅影响了矿区近期的生产活动,带来既有投入上的浪费,还会影响矿区未来的生产活动,迫使矿区改变其生产规划,增加矿区的生产成本等,这些损失应该由建设单位给予合理补偿。④矿区其他方面的损失。建设项目压覆矿产资源给矿区带来的不仅是经济方面的损失,而且会带来矿区生产环境改变、职工失业下岗等一系列问题,应该根据相关规定给予评估并进行补偿。

3.4 税费影响

目前开采矿产资源所需要缴纳的税费主要是资源税和矿产资源补偿费,而建设项目压覆矿产资源并不需要向国家进行任何补偿,矿产资源跟其他资源一样具有自然价值和使用价值,如对耕地资源进行占用,需要缴纳耕地资源占用税,但建设项目压覆矿产资源却不用缴纳税费。因此,可以参考耕地资源占用税的征收方式,以缴纳税费形式向国家进行压覆矿产资源补偿,征收矿产资源压覆费或者矿产资源占用税,并设置专门的账户,专款专用,可用于矿区“三下开采”、“绿色开采”等对压覆矿产资源开采的奖励或者补贴,有效改善被压覆矿产资源的管理和开采现状。

3.5 压覆面积与储量

尽管目前关于压覆面积与储量的计算方法和评估手段已经比较成熟,但建设方和矿业权人依然在这方面存在争议。建设方一般与矿业权人协商压覆补偿前就已经设计好了建设方案,由于目前压覆矿产资源所需补偿费用不高,建设方为了减小自己的经济投入,一般是不愿意更改设计方案尽量避开矿区的；而矿业权人为了自己的利益,希望建设方尽量可以避免压覆到矿产资源,往往造成补偿协议书难以签订。如何保证建设项目的经济性不进行大规模变更,又要保护矿产资源不被任意压覆浪费,需要做好前期规划,并寻找到一个压覆矿产资源面积与储量的均衡点,在保证经济建设的同时尽量避免对矿产资源进行不合理压覆。

4 结语

建设项目压覆矿产资源重要影响因素包括压覆矿产资源品种及重要性、压覆查询、压覆面积与储量、压覆补偿和压覆税费。通过以上对建设项目压覆矿产资源重要影响因素的分析和探索,可以发现以下五个影响因素相辅相成,缺一不可:

矿产资源对于国家经济发展具有导向作用,是保障国家安全的重要因素,矿产资源特别是重要矿产资源在人类生活和国民经济中占有重要地位,保护重要矿产资源不被压覆不但能保障经济建设长期稳定发展,同时具有极为重要的战略意义。

压覆查询和压覆面积与储量的确定可以实现效益最大化。一方面是建设项目对地区经济、社会发展的效益,另一方面是矿产资源的经济效益、可持续利用价值。通过衡量建设项目与矿产资源的成本、效益,寻求一种获得效益最大化的途径,既周全保护矿产资源,又不妨碍建设项目的正常进行。

压覆补偿和压覆资源税费的缴纳可以保护矿业权人和国家的权益。实现对矿业权人和国家的双重补偿机制,完善压覆矿产资源的税费制度,利用税费对建设项目压覆矿产资源进行调控,既是对矿产资源的保护,也是对相关资源行业可持续发展的保证。

[1] 章秉辰.从煤炭资源压覆议焦作市城建发展方向[J].科学技术与工程,2011,11(15):3603-3607.

[2] 张洪信,王星明,任毅,等.规范建设项目压覆矿产资源审批管理工作的研究[J].科技情报开发与经济,2012,22(13):118-120.

[3] 张士虎.建设项目压覆矿产资源调查评估方法探讨[J].资源环境与工程,2012,26(3):278-280.

[4] 郭景会,郭立霞,康亚利,等.建设项目压覆无矿业权设置的重要矿产资源问题的探讨——以焦作煤田焦南、恩村井田为例[J].城市地质,2013,8(2):13-15.

[5] 谢佳春.建设项目压覆矿产资源的机会成本测算[J].矿产保护与利用,2009(4):7-11.

[6] 岳雪波,帅志鹏,王吉祥.建设项目压覆矿产资源评估方法探讨[J].人民长江,2013,44(6):44-46.

(责任编辑：陈文宝)

Influence Factors of Construction Projects Constructedover Mineral Resources

GAO Zaoqi1, GAO Weiming2

(1.No.2InstituteofGeological&MineralResourcesSurveyofHenan,Zhengzhou,Henan450002; 2.SchoolofManagement，ChinaUniversityofMiningandTechnology，Xuzhou,Jiangsu221116)

In order to study the influence factors of construction projects constructed over mineral resources,strengthen the protection and management of mineral resources,the paper uses data analysis and expert interview survey method to obtain 10 kinds of influence factors,then uses the Nominal Group Technique to filter out the 5 most important influence factors,uses analytic hierarchy process analysis method (AHP) to determine the weights of factors.The results show that the important influence factors of projects constructed over mineral resources includes the importance of constructed over mineral resources,the query,the area and reserves,compensation and tax of projects constructed over mineral resources.

construction projects; constructed over resources; mineral resources; influence factors

2015-02-13;改回日期:2015-03-23

高灶其(1957-),男,高级工程师,地质矿产勘查专业,从事矿产勘查及压覆矿产资源研究与管理工作。E-mail:minglwzy@126.com

F205

A

1671-1211(2015)04-0499-04

10.16536/j.cnki.issn.1671-1211.201504027

数字出版网址:http://www.cnki.net/kcms/detail/42.1736.X.20150619.1501.020.html 数字出版日期:2015-06-19 15:01