水利水电建设项目环评公众参与探讨

杨宗慧，吴汉涛

(1.云南省环境科学研究院， 昆明 650034； 2.中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司， 西安 710065)

水利水电建设项目环评公众参与探讨

杨宗慧1，吴汉涛2

(1.云南省环境科学研究院， 昆明 650034； 2.中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司， 西安 710065)

环境保护部《关于推进环境保护公众参与的指导意见》把公众参与定位为“维护和实现公民环境权益、加强生态文明建设的重要途径”。水利水电工程公众参与工作有其自身特点，移民和安置受纳区群众是水利水电工程公众参与的主体，做好公众参与工作与他们的切身利益息息相关。在分析水利水电工程公众参与特点和目前工作存在问题的基础上，结合两项典型水利水电工程公众参与工作情况，探讨总结了水利水电工程公众参与经验，并提出完善建议。

水利水电工程；公众参与；移民；受纳区群众；核心公众群

水利水电行业是我国开展公众参与较早的行业之一。其中，最早将公众参与提升到专项调查规模的是福建汀江棉花滩水电站建设项目。1996年，棉花滩水电站工程环评中首次拟定了公众参与个体调查表，并组建了调查小组开展专项调查。经过十几年的发展，环评工作不断拓展丰富，公众对环境问题的关注度也持续升温，公众参与在环评中发挥的作用越来越大。2003年9月实施的《环境影响评价法》明确了公众参与的法律地位；2006年2月颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》规范了公众参与工作；2012年《关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知》和2013年《建设项目环境影响评价政府信息公开指南(试行)》分别对政府部门、业主、评价单位在公众参与工作中承担的责任具体化；2014年5月，《关于推进环境保护公众参与的指导意见》把公众参与定位为“维护和实现公民环境权益、加强生态文明建设的重要途径”[1]这一新高度，体现了国家对公众环境权益的尊重。目前，在我国人群素质、环保意识还有待提高的情况下，公众参与成为环评中一项越来越复杂的专项工作。如何公开、平等、广泛和便利[2]地推进中国特色公众参与机制建设，还需要加强方法研究、制度建设，并在实践中不断完善。

1 水利水电环评公众参与问题分析

大多数水利水电工程都会涉及移民、安置受纳区群众等工作，且涉及人口数量往往较多。新中国成立后国内几次大规模移民基本都与水利水电工程建设有关。移民和安置受纳区群众是水利水电工程公众参与的主体，工程建设与其切身利益息息相关，做好公众参与，任重道远。

1.1 环评公众参与特点

水利水电工程环评公众参与工作受工程特点限制，有以下特点：

(1)工程淹没、占地面积大，涉及公众数量多，调查范围广；

(2)工程区域地处偏僻，多高山峡谷，交通条件差；

(3)少数民族众多，方言或民族语言沟通困难；

(4)受调查公众群体文化水平不高。

由于以上特点，给公众参与调查工作带来很大的难度。

1.2 公众参与面临的问题

(1)信息公告难以全覆盖

虽然现在的公众参与要求采取多种方式发布信息公告，向公众公开项目的环境影响信息，但目前国内的水利水电建设项目所处地区大多比较偏远，受基础设施等因素限制，群众信息接收渠道较窄，公告信息难以及时传达到每一位直接受影响的公众。

(2)参与对象代表性不足

目前，水电站建设位置多在山区，当地有文化的青年大多外出务工，留守人群以老人、未成年人为主，参与对象难以反映主体公众意见。在一些省市的地方规定中，对参与人数按受影响人口比例和绝对数量分别进行了规定。但在实际工作中，受影响公众约有1/5为未成年人等不具备法律行为能力的人口，约1/4在外务工，导致调查人数很难达到要求的户口人数比例。为满足人数要求，需要在同一户内做多名成员的调查，而同一户内不同成员的调查结果往往基本一致，最终造成公众代表性不足。

(3)公众沟通交流存在困难

水利水电工程基本都位于偏僻地区，被调查公众受教育程度普遍较低，并且很多都是少数民族地区，民族语言难以沟通，只能通过少量当地翻译或村、乡干部来转达，公众参与做不到双向交流，导致部分公众的真正意愿无法得到有效表达。

(4)公众问题理解存在偏差

由于社会舆论片面放大了水利水电工程的不利环境影响，而对其有利影响宣传不够，使得公众对于水利水电工程建设产生的环境影响存在认识上的偏差，尤其是存在征地问题的移民，经常将占地补偿与环境保护工作混淆，拒绝配合公众参与调查，或要求的内容、回答的问题与环评公众参与没有直接联系，有的甚至出现因移民安置问题故意刁难环评公众参与调查人员，致使调查结果不能客观反映公众对环境保护工作的真正态度。

2 典型水利水电环评公众参与概述

为了做好公众参与调查，真正全面地了解公众意见，结合两项公众参与工作开展较好的水利水电工程，对其公众参与调查工作经验进行分析探讨。

2.1 金沙江鲁地拉水电站公众参与

金沙江鲁地拉水电站是金沙江中游河段规划8个梯级电站中的第7级电站，工程开发任务以发电为主，建成后同时拥有发展库区航运和旅游等综合功能。电站装机容量216万kW，年发电量99.57亿kW·h，水库总库容17.18亿m3，正常蓄水位时回水长99 km，为一等大型工程。库区位于云南丽江、大理交界处，直接淹没区涉及人口3万多人，包含傈僳族、彝族、纳西族、傣族、白族、回族、藏族、普米族、壮族、苗族等10多个民族。考虑到民族风俗差异问题，在开展公众参与前，调查组邀请对当地民俗比较熟悉的云南省社会科学院参加调查工作，通过与社会科学专业部门的协作，使公众参与成果更科学、更详实，评价结论更准确。在鲁地拉工程公众参与工作中，主要采取了以下4项措施：

(1)全面的信息公示。报告书编制完成后，分别在《丽江日报》、《大理日报》和相关网站上进行了二次公示。此外，在基层张贴公示，并把环评公众参与调查工作与移民安置调查工作相结合，在各移民搬迁村组、受纳村组内张贴公示，将报告书简本放在移民工作队，简本中附有图片及移民政策等宣传材料，供公众翻阅。

(2)广泛的公众参与。充分利用云南省社会科学院对当地民俗习惯的了解，在当地群众集中返乡的4个时间段开展调查工作。为了反映不同群体的关注重点，调查表设计为3种，即迁出区调查表、迁入区调查表和其他公众调查表，其内容有所差别，更为真实地反映了不同公众群体的不同需求。

>>移民和安置受纳区群众是水利水电工程公众参与的主体，保障群众切身利益、加强公众参与任重道远。

(3)丰富的参与方式。采取多种参与方式，增加核心公众群的参与比例。受工程直接影响的单位和个人(受淹没、占地影响的公众及接纳移民区的公众)、项目所在地人大代表和政协委员、相关行业专业人员、行业管理部门人员、在当地有影响力的群众等都是核心公众群的重要组成。针对核心公众采取不同调查方式，包括入户走访、召开技术咨询会、座谈会、公众讨论会等。

(4)科学的调查设计。公众参与调查内容和调查表的设计紧扣公众关心热点，如移民安置工作、当地基础设施恢复与重建工作、各村组安置去向等。不但便于开展公众参与，还能促进移民安置意愿的选择。

2.2 尼洋河多布水电站公众参与

尼洋河多布水电站位于雅鲁藏布江支流尼洋河上，开发任务以发电为主，兼顾灌溉。电站设计装机容量120 MW，年发电量5.06亿kW·h，水库总库容0.85亿m3，正常蓄水位时回水长10.7 km，为中型工程。

工程所在的西藏林芝地区，是一个以藏族、门巴族、珞巴族为主的河谷区，当地很多群众甚至不懂汉语，所以该项目公众参与的难点就在于语言交流。在开展公众参与调查前，邀请林芝地区民族宗教局专业人员将所有公众参与资料翻译成藏文版，并在《林芝报》用藏文公示，调查表也采用藏文版和中文版两种形式。

由于本项目工程规模较小，受影响公众仅100多户、500多人，调查小组会同熟悉藏语的工作人员，按照当地群众的生产生活作息时间进行入户调查，并在每个村组都组织召开了座谈会，对于外出打工人员采用电话方式进行了交流。通过充分的准备和良好的沟通，公众参与调查取得了良好效果。2012年12月，多布水利水电工程环评报告接受环境保护部环境工程评估中心审查，是环境保护部《关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知》和《关于发布〈建设项目环境影响报告书简本编制要求〉的公告》实施后，较早接受环境保护部环境工程评估中心审查的水利水电工程之一。在审查会上，审查人员现场电话抽查了10位从统计表中随机抽取的公众，公众对所提问题的回答与报告总结完全一致。

3 水利水电环评公众参与经验归纳

通过以上案例，针对地处偏僻地区的水利水电工程，归纳了公众参与调查工作经验：

(1)重视语言文字问题。语言文字沟通是公众参与的基础。我国有55个少数民族，虽然拥有本民族语言文字的少数民族不多，但不同地域方言差别较大，沟通时存在一定难度。在调查过程中，邀请精通当地语言、熟悉当地民风民俗的协调人员协助开展调查，可取得事半功倍的效果。

(2)尊重当地习俗习惯。因各地习俗差别较大，公众参与工作人员最好能充分了解地方民族习俗，尊重对方民族习惯，避免因误解产生矛盾，必要时可以与当地社科院、民宗局、民族学院等共同开展调查工作。

(3)了解群众关心热点。采取多种途径向公众传达信息，了解群众关心热点，提高调查问卷质量，丰富调查形式。尤其是调查表的设计，应紧扣环境保护主题，在向公众传达信息时，一定要与移民安置工作区分开来。

(4)提高参与对象代表性。选择核心公众开展调查，提高群众代表性。根据公众利益诉求的不同，设计不同的调查表内容。同时，由于受影响公众每户户内人员一般意见一致，因此，公众参与调查最好以户为单位。

(5)加强公众意见总结。环评工作中应充分重视公众参与意见的总结与归纳，客观、真实地体现公众群体的意见。对公众意见的合理处理和反馈，能够有效增强公众参与的积极性。

4 完善水利水电环评公众参与的建议

公众意见调查结果受多方面因素影响，包括建设项目的影响程度、受调查对象的人群素质及利益出发点，此外，调查方式、信息公开程度的不同也会影响最终结论。目前，在事关生态环境保护和群众生命健康的建设项目上，项目环评已成为敏感符号，民众对信息公开的要求也更加迫切，其解决之道还在于政府、企业、评价单位以及群众之间的充分沟通和相互配合。

4.1 政府部门加强信息公开

政府部门应按照国家和地方政府有关规定，进一步加大环评信息公开力度，推进环评公众参与，充分维护和保障公众对环境保护的参与权、知情权和监督权，加强环评工作的公开、透明[3]。同时，加强环评监督管理、规范环评行为，保障环评制度有效执行。此外，采用便于公众理解、参与的方式，加强科普宣传及环保法规宣传[4]，普及环境科学技术知识，倡导正确的环境保护理念，增强公民依法维权意识和能力，引导公众依法合规表达意见。正确引导公众理解环评、参与环评，有利于节约资源成本，减少后续运行纠纷，缓解社会矛盾。

4.2 业主单位明确责任义务

首先，业主单位作为公众参与的责任主体，要针对受影响群众特点，做到信息公告全面覆盖，包括公布当地语言版本的公示信息、深入受影响人群召开座谈会和说明会等，真正有效地让群众了解建设项目情况和项目环境影响信息；其次，业主单位作为环境保护的责任主体，在建设过程中，要督促施工单位规范施工，认真落实各项环保措施，减少环境污染及生态破坏，避免给周边群众的工作和生活带来不利影响；最后，业主单位作为公众参与的主要执行者，应加强与受影响公众的沟通交流，充分了解公众的真实想法及意见，并加强信息反馈，避免因忽视小问题而酿成群体事件。

4.3 评价单位做好公参调查

评价单位需配合业主单位做好公众参与的相关技术工作，包括按要求进行信息公示，力争做到基本覆盖；紧扣工程和环境实际情况，从语言、形式两方面提高调查问卷设计质量和针对性；组建专业的调查队伍，解决公众沟通交流及理解偏差问题；合理选择调查对象和调查方式，充分覆盖受影响人群，特别是核心公众群[5]，提高调查对象的代表性，确保广泛的公众参与；充分考虑公众利益诉求，认真对待公众反馈意见，对公众意见应进行综合全面的整理和分析，客观、真实地体现公众群体意见。对于与环保无关的意见，反馈给对应的设计部门或其他相关部门，并形成简明扼要的书面说明，反馈给提出意见的公众；对于公众提出的合理的、有建设性的意见，要在环评报告中有针对性地吸取采纳，研究和制定出相应的解决对策；对于因公众对工程了解不足而提出的不合理要求，需整理集中，在环评报告书审查前再次对这部分公众进行说明，并开展再次调查。

4.4 公众群体提高参与意识

被调查公众的环保意识和积极参与意识也很重要。受影响公众应认真参加项目宣贯说明会，积极了解建设项目相关情况，可按照有关公告、公示，索取报告书简本，及时向建设单位、环评机构、环境保护行政主管部门提交书面意见；积极配合公众参与调查，认真填写调查问卷，真实表达个人意见，反馈个人真实想法；充分学习环境保护相关知识，科学、客观地看待建设项目环境影响，避免盲目反对，依法合规参与环评、支持环评。

5 结语

鉴于我国建设项目环评公众参与工作开展时间不长，但其效果和影响越来越大，对于目前存在的困难和问题，可以通过不断地实践、总结、研究，提出更加切实可行的改善措施，进一步提高建设项目环境影响评价公众参与的质量，使公众参与工作在达到“程序合法性、形式有效性、对象代表性、结果真实性”基础上，进一步有所创新。

[1] 环境保护部.关于推进环境保护公众参与的指导意见[EB/OL]. (2014- 07- 07) [2015- 01- 04]. http://www.gdzjepb.gov.cn/html/gongwengonggao/qitagonggao/2014/0707/3881.html.

[2] 国家环境保护总局. 环境影响评价中的公众参与暂行办法[EB/OL]. (2006- 02- 14) [2015- 01- 04]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/zj/wj/200910/t20091022_172384.htm.

[3] 环境保护部. 建设项目环境影响评价政府信息公开指南(试行)[EB/OL]. (2013- 11- 14) [2015- 01- 04]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201311/W020131118516443497753.pdf.

[4] 楚宪峰, 冯强, 田建茹, 等. 浅析环境影响评价公众参与有效性提高的途径[J].环境科学与管理, 2008, 33(12): 173- 176.

[5] 校峰, 陈洁, 赵旭东, 等. 浅析环境影响评价中的公众参与[J]. 环境与可持续发展, 2008(4): 22- 24.

Discussions on Public Participation in Environmental Impact Assessment in Hydropower Projects

YANG Zong-hui1, WU Han-tao2

(1.Yunnan Institute of Environmental Science, Kunming 650034, China;2.Powerchina Xibei Engineering Corporation Limited, Xi'an 710065, China)

According to theGuidingOpinionsonPromotingPublicParticipationinEnvironmentalProtectionreleased by the Ministry of Environmental Protection, public participation is defined as an important way to safeguard environmental civil rights, and strengthen the promotion of ecological civilization. Public participation in hydropower industry has its own characteristics as the immigrants and people in the receiving area are the key targets of public participation. This study discusses and summarizes the experience in public participation in hydropower projects after analyzing its characteristics, problems, and conducting two case studies.

hydropower projects; public participation; immigrant; people in the receiving area; key public group

2015-01-04

杨宗慧(1972—)，女(白族)，云南大理人，高级工程师，研究方向为环境影响评价及环境监测，E-mail： lijiangtianma@163.com

10.14068/j.ceia.2015.02.016

X828

A

2095-6444(2015)02-0057-04