环境影响报告书编制中存在问题与建议

郝莹，郝春曦

(1.环境保护部信息中心， 北京 100029； 2.环境保护部环境工程评估中心， 北京 100012)

环境影响报告书编制中存在问题与建议

郝莹1，郝春曦2

(1.环境保护部信息中心， 北京 100029； 2.环境保护部环境工程评估中心， 北京 100012)

目前，部分环境影响报告书编制质量存在问题，包括现状调查不够深入、工程概况不够透彻、环境影响不够突出、参数选取不够科学、环保措施不够可行、结论依据不够充足。环境影响报告书编制质量不高的原因是多方面的，既有评价单位及报告书编制人员主观方面的原因，也有客观方面的因素。提高报告书编制质量需进行多因素综合分析，应理顺关系，明确建设单位是环评报告书的第一责任人；严格审批，加强对环评报告书技术评估工作的管理；通过市场机制，实现对环评单位的优胜劣汰；规范市场，加强质量考核，完善环评行业准入机制。

环境影响评价；环境影响报告书；编制

环境影响评价工作在我国环境保护与经济建设协调发展、推动产业结构调整与技术进步等方面正发挥着越来越大的作用，环境影响报告书在建设项目审批决策中的地位日益重要。然而，目前尚有相当部分环境影响报告书编制的质量，不能达到建设项目环境保护审批要求，亟须改进提高。

1 环评报告书编制存在的问题

在建设项目环境影响报告书(以下简称“环评报告书”)的技术评审中，会遇到各种各样的问题，归纳起来，目前环评报告书编制过程中存在的问题主要表现在以下6个方面：

1.1 现状调查不够深入

工程区域(流域)社会、环境现状调查是环评报告书编制的基础。然而很多环评报告书现状调查部分多为抄录区域、流域自然环境背景宏观资料，对工程可能影响范围内的社会、环境状况很少提供具体的调查结果，甚至没有该项内容，以致现状调查与影响评价脱节。对于委托其他单位进行的环境现状专题调查或环境质量监测，评价单位也未进行认真审查，以致环评报告书中一些问题或异常数据无法清楚解释。

1.2 工程概况不够透彻

环评报告书中，工程概况通常是抄录项目可研或初步设计文件中的内容，部分报告书编制人员对这些内容未进行认真研究，导致很多工程问题，如工程布置、配套设施、施工方案、施工方法等，需要设计单位或建设单位予以解释。更有甚者，项目设计方案已经进行重大调整，评价单位却不知情，依然按调整前的设计方案编写环评报告书。

1.3 环境影响不够突出

建设项目对环境的影响十分复杂，环评报告书应该针对其主要环境影响进行深入评价。但部分评价人员由于知识面相对狭窄或经验不足，往往不善于将工程特点与环境特点相结合，并进行综合考虑，对制约工程建设的主要环境影响不能做出准确判断，或主次颠倒，或面面俱到，以致报告书洋洋万言，重要环境影响却不够突出。

1.4 参数选取不够科学

由于环境影响评价技术导则对不同环境条件下应采用的预测模型已经有明确的推荐意见，大部分环评报告书能够正确地选用相关模型进行预测，但模型中参数如何选取却存在较多问题。环评报告书中真正通过实测或模拟实验来获取参数的比例很少，很多是通过参考其他资料、类比其他工程或依据编制人员经验等方法选取参数，使得预测结果的科学性有待商榷。

1.5 环保措施不够可行

对于建设项目应采取的环保措施，一些环评报告书仅提原则要求，却无具体意见，对建设单位是否能够落实这些要求无法判断。还有些报告书为达到审批要求，提出不切实际的环保措施，为建设项目竣工环保验收和运行期环境管理带来困难。

1.6 结论依据不够充足

一些环评报告书既没有深入进行现场调查，也没有进行环境影响预测分析，甚至连同类建设项目的类比分析也未进行，仅根据环评报告书编制人员的个人经验进行判断，就得出没有影响或影响不大的结论，其评价结论没有充分的依据作支撑。

2 环评报告书问题原因分析

造成环评报告书质量问题的原因是多方面的，既有评价单位或报告书编制人员主观方面的原因，也有客观方面的因素，具体分析如下：

>>建设单位负有向环境保护行政主管部门报送环境影响报告书的义务，同时也应对所报送的环境影响报告书质量承担相关责任。

2.1 环评单位追求自身利益

目前，我国环评单位在体制上呈多元化特征，既有隶属行业行政主管部门的国有事业单位，也有隶属大中型企业、高等院校的下属单位，还有个体经营单位。但无论体制如何，评价单位在财务单独核算并与本单位利益挂钩方面是基本相同的。因此，努力“创收”成为各评价单位的主要目标。为占领市场，某些评价单位在编制环评报告书的过程中，更多地是站在建设单位的立场上考虑工程建设与环境保护的关系，甚至迎合某些建设单位只追求经济效益和加快项目进度的心理，无原则地迁就建设单位。

此外，一些环评单位为追求经济利益最大化，还会降低环评报告书编制成本，如减少环境监测和现场调查工作、不购买相关资料等。导致很多环评报告书中的现状调查不够深入，现状监测不规范，重要资料、图件缺失。

2.2 环评工程师素质参差不齐

我国很多环评工程师为毕业不久即进入设计院、科研机构、环保相关部门工作的年轻同志，知识面相对较窄、实践经验不足是他们的共同特点，虽然经过了一定的岗前培训，但尚不能充分结合工程特点、环境特点，灵活运用相关知识。

评价单位大多实行项目负责人制，即项目负责人负责报告书的编制工作，并从项目总收入中获得一定比例的个人提成。这种机制导致项目负责人会尽可能多地承接环评项目、压缩工作成本，从而影响环评报告书的编制质量。

由于环境影响的复杂性和不确定性，环境影响评价需要知识面广、综合能力强的技术人才，作为编制环境影响报告书的技术负责人或技术审核人。目前，环评单位相关人才储备不足，也造成环评报告书编制质量难以保证。[1]

2.3 建设单位对环评缺乏重视

原则上，建设单位应当是编制环评报告书的主体，评价单位依据合同为其提供技术服务。但现实中，很多建设单位并没有意识到进行环境影响评价是法律规定其必须承担的社会义务，编制环评报告书的目的只为换取环保部门的批文。有些建设单位直到项目报批或审核时才发现没有环评文件，匆匆找来评价单位，要求其在很短时间内完成环评报告书的编制，以致评价单位根本没有时间进行认真的调查与监测。

2.4 环评工作存在客观难度

由于环境影响具有复杂性、多元性和不确定性，环境影响评价客观上存在一定难度[2]。

(1)环评中可能遇到各种专业性较强的问题，而评价单位不一定有相应的专业人士，只能外包给专业部门进行专题编制，但经费等问题往往受到很大限制。

(2)基础资料短缺，如建设项目选址区域或施工区域的气象观测资料、水文地质资料、野生动植物调查资料等，往往很难找到近期现成资料，一般要求评价单位自己获取，需要较长时间和较多经费。

(3)随着各类环评技术导则的修订和更新，环境影响评价的深度和广度不断增加、要求不断提高，而评价时间和经费却无法保证。

(4)由于政府、企业中的大部分行政领导或主管人员对环评工作缺乏了解，所下达的行政命令或工作要求往往不能考虑到环评工作的实际情况，而建设单位或评价单位又不得不执行。

(5)在现行体制下，一些行业主管部门既是行业的行政主管，又是建设项目业主的上级领导，建设单位甚至评价单位也受其领导，环评涉及的某些重要问题，如项目选址或选线方案、工程方案、环保设施设置要求等，建设单位和评价单位不得不按上级行政主管部门的要求办理，使得环评工作受到很大制约。此外，一些重要建设项目往往被要求需在规定期限内完成，导致留给环评工作的时间不够合理。

(6)环境保护行政主管部门能否对建设项目环评报告书严格把关、严格审批，在很大程度上影响着环评报告书的编制质量。如审核把关不严，就会造成环评单位思想上不够重视，不会花费精力去编写合格的环评报告书。因此，提高行政审批人员素质，严格把好审批关，是提高环评报告书质量的重要条件。

3 提高环评报告书编制质量的建议

综上所述，目前我国环评报告书质量不高是由多方面原因造成的，环评单位和报告书编制人员是其中的重要因素，但不是全部因素。提高报告书编制质量，只抓环评单位或报告书编制人员只会治标不治本，应进行综合治理。

3.1 理顺关系，明确责任

为明确谁应对环境影响报告书的质量负责，首先应理顺环保部门、建设单位、环评单位三者的关系。

环保部门与建设单位是法定的管理与被管理关系，即环保部门对建设单位建设行为中的环境保护工作实施监督管理，建设单位有义务向环保部门提交建设项目的环境影响报告书，接受环保部门的审查，并按照审批意见做好项目建设期和运行期的环境保护工作。

环评单位与建设单位是服务关系，即环评单位向建设单位提供有偿的技术服务。环评单位按照国家法规及相关标准、规范，为建设单位编制环评技术文件，二者之间的服务与被服务关系由“合同”确定。

环保部门与评价单位的关系不是领导与被领导的关系，而是技术指导关系，即环保部门通过发布技术导则、技术规范等文件，并通过对环评技术人员的培训，将国家对建设项目的环境保护要求、环评技术文件编制要求等，告知评价单位，为评价单位编制出符合要求的环评文件提供技术指导。同时，环境保护行政主管部门通过行政手段(如资质认证)对环评市场进行规范和管理。

明确上述关系后不难看出，建设单位负有向环境保护行政主管部门报送环境影响报告书的义务，同时也应对所报送的环境影响报告书质量承担相关责任。对报送不合格环境影响报告书的，环保部门应追究的第一责任人是建设单位而不应是评价单位。环评报告书如果由于质量问题被退回，建设单位应当根据合同约定，对评价单位进行相应的经济处罚。

3.2 严格审批，提高质量

提高环评报告书质量最有效的手段是严格审批管理。目前，我国环评报告书能否通过审批，首先取决于环保技术评估部门对环评报告书进行技术评估的结果，在此基础上，环保部门进行综合决策。其中，技术评估意见和环保主管人员意见十分重要，是最终决策的基础。因此，把好审批关口，必须注重对环评报告书技术评估工作的管理和对审批人员的培训。建议环境保护部定期或不定期地对环境影响报告书审批文件的审批质量进行检查，提出改进批文质量的指导意见。[3]

3.3 市场调节，优胜劣汰

利用市场机制，对评价单位进行优胜劣汰，建设单位承担环评报告书编制质量的责任是关键。评价单位完成报告书的编制工作后，首先应送交委托单位查收，由委托单位决定是否需要修改，或决定报送环保部门审批。环保部门对于报送质量低劣或弄虚作假的环评报告书的第一批评、处罚对象是建设单位，建设单位则依据合同对评价单位进行处罚，只有建设单位对环境质量报告书的质量承担起责任后，环评市场的优胜劣汰机制才能真正形成，水平低下的评价单位将在这一市场中无立足之地。

3.4 规范市场，完善准入

为规范环评市场，环境保护部颁布了一系列管理制度和准入制度并起到了很好作用，然而仍有许多有待完善之处。

明确责任，科学制定处罚制度。建立建设单位处罚制度，对于弄虚作假、隐瞒问题的建设单位，应对其制定从警告直至暂停审批等处罚措施，促使建设单位减少对环评报告书编制工作的不良干预。

考核质量，建立信誉评级制度。对向建设单位提供不合格环境影响报告书的环评单位，建议环保部门建立评价单位业绩档案和信誉评级制度，对由于报告书质量原因而被多次退回的评价单位，应当予以公示，以引导建设单位选择优质评价单位。

放宽管控，协商确定环评收费。目前，由国家规定环评收费标准的制度不够合理，因为工程对环境影响的复杂程度和环境影响评价工作量，与工程总投资并没有直接关系。随着环境影响评价技术导则的修订，环境影响评价的深度和广度也在不断提高，环评工作量已大大增加，按目前国家规定的收费标准，很多工程的环境影响评价根本无法完成。因此，环评费用应当由建设单位和评价单位协商确定。

突出重点，实现发展与环保双赢。在现实情况下，某些建设项目需要在很短的时间内完成前期工作是无法避免的，对确实存在客观原因的，建议允许建设单位编制《建设项目主要环境影响报告书》，用有限的工作时间把建设项目可能产生的主要环境影响分析透彻。《建设项目主要环境影响报告书》应针对制约项目建设的主要环境影响和社会风险较大的环境影响，进行预测评价，提出减免不利影响的对策措施；对于其他次要影响，只需进行简要分析或类比同类工程，提出环境保护措施即可。编制《主要环境影响报告书》应首先向环境保护行政主管部门说明情况并获得同意，制约工程建设的“主要环境影响”，应根据工程特点和区域环境特点进行判断。

[1] 刘晓琳, 吕淑华. 我国环境影响评价存在的问题及对策建议[J]. 环境与生活, 2014(77): 123- 124.

[2] 张学超. 环境影响评价制度研究[J]. 法学杂志, 2003(136): 64- 66.

[3] 杨立新. 关于完善我国环境影响评价法律制度的几点思考[J]. 环境保护, 1997(6): 6- 7.

Problems and Suggestions on the Compilation of Environmental Impact Statements

HAO Ying1, HAO Chun-xi2

(1.Information Center of Ministry of Environmental Protection, Beijing 100029, China;2.Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Environmental impact assessment has significant influence on the socio-economic development and environmental protection. Unfortunately, the compilation quality of environmental impact statements is low for many reasons, and it can be improved by comprehensive control of multiple factors. On one hand, it should be clear that construction companies take the primary responsibility for the quality of environmental impact statements; on the other hand, we must realize the ‘survival of the fittest’ rule in environmental impact assessment by using market mechanism. Strict approval for project is the foundation of improving environmental impact statement. This paper analyzes the existing problems of environmental impact statement and its deep-seated reasons. Some suggestions and corresponding countermeasures for environmental impact assessment are discussed.

environmental impact assessment; environmental impact statement; compilation

2015-01-09

郝莹(1975—)，女，北京人，工程师，硕士，主要研究方向为环境信息技术和环境管理，E-mail： haoying@mep.gov.cn

郝春曦(1945—)，男，北京人，主要研究方向为环境影响评价，E-mail： hcx1799@sina.com

10.14068/j.ceia.2015.02.014

X820.9

A

2095-6444(2015)02-0050-04