PX困境的出路：购买选择权

李侠

辽宁省辽阳人，博士，教授，博士生导师，现任职于上海交通大学科学史与科学哲学系，研究方向：科学哲学、科技政策与科学社会学。

2015年4月6日18时在福建漳州古雷，腾龙芳烃PX项目发生一场严重事故。这一事故让原本命运多舛的PX项目在未来的中国更加举步维艰，甚至有人说，“辛苦科普几十年，一炸回到解放前”。客观地说，PX项目在中国已经进入死胡同：一方面国内市场急需PX产品，市场回报非常看好；另一方面，几乎所有地方的民众都反对在自己家后院建设PX项目。每个地方政府都渴望上马这类项目，既有远景的可观税收，又有短期内的就业需求以及带动内需等一切凸显政绩的指标，但要立项的那个地方的民众则与政府意见完全对立。项目一旦启动就会引发更为麻烦的群体事件，而群体事件对所有政府官员的仕途来讲都是最大的政治断崖。这就出现了一个怪现象：一个利润丰厚的项目，一经提出马上就会引发当地激烈抗议，然后只好在反对声中忍痛被迫放弃。近五年内，PX项目在国内的迁徙路径已然能够证明这个现象：厦门、昆明、大连、宁波、茂名一路被驱逐，这次事故更是让PX项目以及其他会引起环境污染的项目的未来充满了不确定性。那么PX项目的症结何在？是否还有可能走出这个死胡同？

2014年一些学者曾就PX问题进行科普，这次努力只是在局部层次上解决了一个问题，即PX（二甲苯，para-xylene）的毒性很小。问题是即便毒性很小的煤气罐，处置不当也是会发生爆炸的，更何况规模与不确定性大得多的PX化工厂呢？此次漳州事件能给管理者的一个教训就是：狠抓安全生产、以及严格执行安全标准。这个问题是中国社会各个层面都存在的普遍性问题，由于施工队伍良莠不齐，技术水准参差不齐，以及可能存在的层层分包，再加上设备采购、把关等环节存在的不确定性因素，导致一些不具备资质的队伍也有可能参与到如此需要施工技术与质量的工程上，再好的设计在如此拙劣的施工下也难免会出现问题，短短两年内竟接连发生两起爆燃事故，让当地民众如何安心？从这个角度上来说，完工前出事比完工后出事要好，否则破坏性更大。沿着这个思路，我们把对问题的分析再推进一步：如果未来质检部门、监理部门以及施工队伍都遵守安全生产以及严格执行安全质量标准，那么，PX项目是否会被公众欣然接受呢？问题好像不这么乐观，因为，即便如此，仍没有触及到这个问题的核心实质。

PX问题涉及到在风险社会中的公共决策问题，而我们原有的公共决策模式在市场经济社会以及公民权利意识逐渐觉醒的今天是存在严重问题的。传统的决策模式是管理者基于自身利益考虑，通过采用强制性政策工具来推行其决策理念。在这个简化的链条中存在如下两个问题：其一，决策者的利益与政策受众的利益不是完全重合的，换言之，决策者的心理偏好与动机同政策受众的心理偏好与诉求是不一致的，那么，这种不一致就造成政策在执行中出现运行阻力，PX项目在国内的经历已经能够充分证明这种现象。其二，在集权制国家，政策制定者喜欢或者习惯采取强制性政策工具，以此把政策内容贯彻下去，它的好处就是通过国家强制力给政策背书，使其畅通无阻，并使潜在的政策预期收益完全被制定者所独占，这种政策运行模式能够满足权力的自负，以及可见的效率。问题是，随着市场化的深入发展，公民意识的觉醒，人们不再能忍受那种被强迫塑造的木偶角色，被迫承担所有政策成本，而无缘政策收益分配的现实。公众会要求采取混合型或者自愿型的政策工具，以此公平分享政策的未来收益。换言之，一项政策能够被公众所接受，它的边界条件就是：公众因接受一项政策而获得的收益大于（至少等于）接受一项政策所给自己带来的成本，这是政策受众能够接受一项政策的最低心理底线。而以往采取强制性的政策工具，制定者以国家的名义完全无需考虑政策受众的收益分配问题，公众只能被迫接受一项政策所带来的成本，毕竟个体反抗的成本要远远大于接受一项政策所带来的成本（总的政策成本被受众均摊的结果）。由于属地所有居民都将承担这份额外成本，为了在博弈中不至于出现搭便车现象，就会出现集体行动的逻辑，它变相地均摊了行动可能带来的成本与风险，这就是上述几起群体事件形成的原因，再加上公共福祉与个别企业之间在利益上存在不可调和的矛盾。因此，这种隐性的政策收益分配不公问题就集聚成未来所有社会矛盾的源头。

根据上述分析，回到本文的案例，我们尝试分析一下矛盾的起源以及可能的出路。漳州古雷PX项目，仍然是政府牵头，然后象征性地征询一下当地民众的意见，采用的政策工具仍然是强制性的，与前几起所不同的是，这个项目在前期稍微在民众中进行了一些简单的沟通处理，这已被看作是巨大进步，曾被当作国内PX项目建设的标本，其实质在于政策制定者在项目前期对政策可能收益的预先少量支付。地方政府作为政策制定者，非常清楚该项目启动后其潜在收益是巨大的，而绝大多数外部成本则被当地百姓分担了。用前期少量一次性投入来获得群体的认同，这是很划算的事情。那么我们再来看看当地居民在这个项目上的成本-收益。由于这是个巨大的化工企业，对于当地居民来说，被迫承担的成本主要有以下几项：其一，由于PX项目的建设，很多人的生活方式与习惯被打破（由搬迁以及污染等造成），带来被迫适应改变了的生活模式的负担，这是技术迁徙过程中面临的最为严重的价值冲突问题，由于现代大型化工企业都是巨型企业，巨大的投资极大地改变了当地的自然风貌，以及传统的社会秩序，这是工业逻辑的延伸，任何单独个体都无力阻拦，而要熟悉与适应这种变化需要付出巨大心理成本。其二，由于科学后果的不确定性，没有人准确知道这些化工产品（PX项目不仅仅生产PX，还有很多其他衍生品，其中就有毒性很大的产品）对于个人未来的健康会造成什么影响？而且说不定几代人都要承受这种持续的风险。环境的不可逆性改变以及与此相关的大量沉没成本的形成，这种猜测在缺少公信力与决策不透明的背景下会被放大。其三，未来潜在的安全事故可能造成巨大的物质与精神的损失（在我国目前的管理水平与公信力下，这种可能性绝非危言耸听）。那么，当地居民在承担如此巨大的外部成本的同时，这项工程给他们带来的实际收益又是什么呢？充其量，其直接利益也就是当地居民获得少量工作岗位，以及由于当地产业结构的扩张给当地服务行业带来的机会而已。而这些不确定的隐性收益与其所要承担的实实在在的显性成本比起来，实在是没有多少吸引力。设身处地想想，如果是我们自己，在目前的企业管理模式与政府公信力普遍偏低的背景下，谁会让这个项目建在自己家的后院吗？恐怕大多不会。现在的问题是PX具有很好的市场前景，而且经济发展又非常需要这些化工品，那么这些PX项目应该建立在哪里呢？

基于上述分析，政策制定者与社会对于PX项目的认知已经完成了两个阶段的任务：第一阶段，对于PX本身毒性的科普获得一定程度的阐释与说明；第二个阶段，决策者与社会终于认识到管理的重要性。正如美国哲学家古莱特所说：最关键的问题不是技术本身而是能否成功管理技术。引申一句，管理技术的最为核心工作就是评估，评估之所以难就在于两方的偏好不一致，由此造成关于评估的认知分裂。相异的认识论决定了技术评估如何被应用到实践中。正像其他技术一样，技术评估本身既是价值的宣传者又是价值的破坏者。由此，不难发现实际评估的困境：受众希望评估标准提高并被严格苛刻地执行，以此减少未来可能遭受到的外部成本损失；而企业则希望降低评估标准，否则会导致企业生产成本快速上升。这个折中点该如何确定？谁来做评判？在上述诸多困境中，PX项目的出路在哪里呢？这就是本文要提出的解决策略，即第三阶段，利益补偿阶段。

由于PX项目在当下是有巨大利益回报的，那么这份收益不能被企业和政府独占，必须把这份收益的一部分用于补偿当地居民由于该项目的实施所造成的实际与未来损失。在经济学领域有一个术语叫“购买选择权”（call option）。按照美国法学家凯斯·桑斯坦的说法：选择权价值是不可逆预防原则背后的支撑信念。一种不可逆决策的预期收益应当恰当地反映出它所造成的选择权损失。我们可以把桑斯坦的说法做一点引申，即政策制定者应该通过让利来购买当地民众的同意权以及必须补偿其遭受的实际或潜在损失。这种补偿时间跨度是随企业生命永续的，直到企业停产为止。这种努力也是纠正长期奉行强制性政策工具独占政策收益的不正义的治理理念的重要举措，按照柏拉图在《理想国》中所强调的：城邦（国家）的最大美德就是践行正义。那么实际的操作程序该如何处理呢？其核心实质在于用于当地居民利益补偿的钱从哪里出的问题。这部分补偿利益应该从企业上缴的利润中拿出专门的一部分用于补偿当地居民，这个工作本是当地政府的职责所系，而不能推给企业，企业的本质工作是安全生产高质量的产品并从市场上赚得利润，否则会引发严重社会问题，并危及企业的正常生产。这里需要关注的一点是政府必须遵守契约，兑现承诺。为了防止政府失信，必须形成法定规则（或者直接写入法律）。毋庸讳言，有些地方政府毫无诚信可言，经常违约，朝三暮四，而民众对此毫无办法，事后总有受骗的感觉。坊间流传的段子可以很好地说明这一点：把PX项目建在政府后院。这则玩笑意蕴深远。党和政府一再强调：让全体国民分享改革成果，这是最实际的践行方式。只有当企业与当地居民真正成为利益共同体才是解决问题的治本之策。至于利益补偿的细节可以采用由近及远的办法，补偿额随之降低等，这些技术性问题经过协商是比较容易处理的。关键的问题在于政策制定者要充分认识到：这种赎买同意权的办法也是未来很多高危行业立项需要认真面对的问题，以往的鸵鸟政策是行不通的，而且这种变革也契合了公众对于民主的诉求，以及社会变迁的轨迹。

从宏观层面来说，未来的政治问题的最可能导火索已经从传统的阶级对立（经济层面）转变为环境问题。某一个局部点环境问题的爆发会引发同类问题受害者的高度共鸣，由此形成了一个无边界的认知共同体。其根源在于环境问题的共享性所决定的，即没有人可以脱离其生存的环境要素的制约，而且环境问题去除了种族、性别、宗教、文化等的差异，很容易在群体中达成共识，从这个意义上说，未来的政治是生态学意义上的政治。美国学者丹尼尔·A·科尔曼曾写过一本著作，即《生态政治：建设一个绿色社会》，他认为：我们可以让环境破坏的过程发生逆转，通过确立生态责任、参与型民主、社区行动等价值观，促使生态型政治战略得以实现。固然科尔曼的观点过于乐观，但我对于参与型民主仍然心存希望，毕竟参与本身为利益与风险的平等分担提供了一种制度性保证。