基于公共董事制度的食品安全问题治理机制创新

摘 要？演现有的食品安全问题治理制度和机制存在缺陷，亟待发掘公司内部治理机制的作用。基于利益相关者治理理论，在公司治理机制中引入食品受众的积极参与，建立公共董事制度，可以更好地矫正规模化食品企业偏离食品安全公共利益的机会主义行为，避免食品安全事件的发生。文章提出的公共董事制度要求规模化食品企业选聘“公共董事”，在董事会中代言食品受众的公共利益，从而将食品安全这一公共利益内置于食品企业的董事会，实现食品安全社会监督的内部化，以调和食品企业的股东利益和公共利益，达到制衡食品企业偏离公共利益的目的。

关键词？演食品安全；公司治理；公共董事；公共利益

[中图分类号]F272；TS201.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）07-0055-08

一、引 言

“三聚氰胺奶粉”、“瘦肉精”、“塑化剂”、 “福喜过期肉”等多起社会影响恶劣的食品安全公共事件，表明我国已经进入食品安全事件的高发期。而在现有的食品安全监管制度下，我国食品安全存在一定的监管困境，无法有效地防范食品安全事故的频发，亟待在体制机制上进行创新，其关键之一是要将《食品安全法》的立法精神和基本规则与创新性的配套制度安排和组织安排有机地结合起来。我国于2013年组建“国家食品药品监督管理总局”，并于2014年开始《食品安全法》修订草案的征求意见，这些动作均表明了中央政府加强食品监督和积极治理食品安全问题的决心，也为今后的食品安全监管提供了顶层的设计，同时也预示在新的组织架构和法规下创新食品监管制度和监管机制的必要性和迫切性。

每一起食品安全公共事件均构成对政府食品安全监管能力的考验，并凸显出当前的监管困境，要走出监管困境，当务之急是依托现有的法律框架和组织框架，优化食品安全监管机制，寻求可能的制度上的创新和突破。值得注意的是，2013年初爆发的欧洲“马肉丑闻”和美国“假冒海鲜”等食品事件表明，即使在食品监管法规比较完善的欧美国家，仍然存在食品安全事件大规模爆发的制度条件。因此，食品安全公共事件在我国频频发生，与我国市场制度的不完善有关，更为重要的是，食品安全问题还与现代公司治理制度的缺陷存在关联。这是对西方发达国家市场仍然存在食品安全问题的一个关键注解，但是这一观点还未得到应有的重视。2014年《食品安全法》修订草案的重点内容包括：强化企业主体责任落实、创新监管机制方式，以及完善食品安全社会共治。可见，本文从公司治理层面上思考食品安全监管机制的创新，与这一《食品安全法》修订草案的修订方向契合。

二、现有的食品安全问题治理机制

（一）外部公共治理机制：媒体监督与政府监管

在现代经济体制中，食品安全问题的治理主要是依赖企业之外的治理力量来实现的，食品安全的受害者也是依靠外部的公共治理机制来维护其自身利益的，这些外部公共治理机制主要是公共媒体的监督和以政府为主体的监管。政府和媒体均与公司在社会利益上有关系（Freeman，1984）[1]，而这种社会利益很好地体现在食品安全上。

在每一起食品安全公共事件中，公共媒体总是扮演积极的作用，或者率先通过独立调查如最近的福喜事件，将问题食品和问题企业揭露出来；或者在企业被查处后，提供海量的相关报道。媒体在食品安全的监管中具有一定的潜力，可以及时地曝光食品安全问题，并发挥积极的作用（吴光秋和郏贡献，2004；黄旦和郭丽华2008；王宇，2010）[2-4]。新闻媒体对食品安全事件的关注，不仅可以起到舆论监督的作用，也可以通过警示、倡导，推动食品安全得到有效的法律保障（顾理平，2008）[5]。因此，从媒体的治理角色来看，媒体以其特有的职业敏感性对食品安全问题具有高度的关注，有动机积极主动地披露食品安全事件，很好地满足了社会公众了解食品安全事件的信息需求。媒体对食品安全问题的揭露，以及事态发展信息的传播，具有披露的及时性以及影响的广泛性。因此，媒体的确能发挥对食品安全问题的公共舆论监督作用。不过媒体披露存在的致命局限是，有时信息的可靠性存在问题，且通常不具有专家的权威性，以及其对食品安全事件的选择性传播可能会导致公众做出过度的解读甚至于误读，从而产生消极和负面的社会影响（涂建明，2013）[6]。

虽然公共媒体在食品安全监督中起到积极的作用，但是我国仍然是政府主导型的食品安全监管模式。政府一直被认为是食品安全治理的主导力量，承担着食品安全保障的职责（Henson和Caswell，1999；Loader和Hobbs，1999；索珊珊，2004；左伟，2009；胡颖廉，2008）[7-11]。从政府的治理角色来看，人们寄希望于政府完善食品安全的法律规范，以及能彻底地调查食品安全问题并尽快处罚和消除食品的安全隐患，如政府的食品监管部门所做的工作，以及司法服务在补偿受害人方面所给予的法律援助。但是政府治理在现实条件下总是显得缺乏效率和滞后，由于存在信息不对称、监管力量不足、地方保护主义以及权力部门的寻租问题等等诸多因素都可能影响到政府的治理效率，因此，政府监督的效率亟待提高（王耀忠，2006；李怀、赵万里，2009；刘鹏，2010）[12-14]。

此外，企业和政府共同保障食品安全这一公共目标，也得到一定的支持。企业具有保障食品安全的基本责任，而政府的角色是监督企业履行其食品安全职责（Tompkin，2001；Garcia，2007） [15-16]。在我国，可以借鉴欧美等国家在食品安全管理中的做法，寻求企业与政府的协作，以及在食品安全监管决策过程中增加公民和利益相关者的参与（薛庆根，2006；傅家荣和杨娜，2008；高秦伟，2010）[17-19]。而更多的文献支持政府和企业之外的力量介入食品安全问题的治理，主要是将食品消费者纳入多元治理机制，构建一个多主体参与并协同互动的食品安全市场监管架构，发挥多元监管方式在应对食品安全危机中的作用，如形成综合政府、社会自治组织和消费者等三种治理力量的复合治理机制，改变以“改善政府监管”为路径依赖的主流范式（戎素云，2006；耿莉萍，2009；颜海娜和聂勇浩，2009；王虎和李长健，2008；焦志伦和陈志卷，2010；崔卓兰和宋慧宇，2010；吕方，2010）[20-26]。这实际上是《食品安全法》修订草案所强调的食品安全社会共治。endprint

综观现有的食品安全治理思路，研究者认识到我国目前政府主导型食品安全监管机制存在不足，媒体治理也存在一定的缺陷。在探讨更为有效的食品安全监管机制，较多的观点倾向于多方力量共同参与食品安全的监管模式。国外的食品安全监管理论与实践经验表明，实现有效的食品监管需要增加食品安全监管的透明度、责任感和公众参与度，要发挥食品安全利益相关者的积极作用。

（二）具有潜力的内部治理机制

从治理的形式来看，媒体监督和政府监管这两种公共治理机制均是外在于企业的。而从治理的动机来看，媒体和政府关注食品安全的动机均不同于其他利益相关者，政府监管的动机是维护社会秩序和公共安全，媒体是出于社会良知和自身的传媒职业利益才介入食品安全事件的。从治理的局限性来看，外部治理机制存在一些明显的缺陷，它们均是事后机制，主要是事后的查处和曝光，同时也是一种间接机制，通常不能直接地作用到食品的研发和生产经营的过程中，而这些治理局限性会影响到外部治理的效率。

根据我国的《食品安全法》，食品企业是食品安全的第一责任主体。在食品安全事件中，只有研发、生产和销售食品的企业和食品消费者才是最直接的局中人，因此，食品安全问题的根本解决还得围绕着“生产者—消费者”这一层利益关系来展开。除了依靠政府监管和媒体监督以外，还需要一种更为直接地针对食品企业的治理机制，其能比较直接地渗透到食品的销售、生产和研发等多环节的安全隐患，这只有食品企业的内部公司治理机制才可以胜任。从食品消费者的角度来看，一旦食品企业的内部治理失效了，才需要媒体及时的披露以及政府快速、有力的查处。如果企业内部治理机制能够自我约束安全隐患，外部治理机制的需求就会下降，外部治理机构的压力会降低。可见，内部治理机制和外部治理机制共同构成一个完整的治理食品安全的治理体系。尤其对于规模化食品企业，一个内部治理机制弱化的食品安全监管体系是有缺陷的，其无法落实食品企业是食品安全第一责任方的治理理念。对于小规模食品企业，由于存在天然的内部治理机制缺陷，只能依靠外部的监管机制发挥作用。

目前的研究虽然提到在食品安全监管中企业和消费者积极参与的必要性和重要性，并提出多主体参与并协同互动的食品安全市场监管架构，但是这一“共同治理观”尚且缺乏有效的微观实现机制，尤其关键的是，其缺乏匹配的公司治理层面的制度安排，使得食品安全的“共同治理观”仅停留在理念上和一些简单的制度安排上，如社会公众举报等措施。现有的研究较少关注到食品安全问题背后的公司治理问题，而公共食品安全问题的产生，多由食品企业不负责的机会主义经营管理行为所致，如不按规范生产以及为降低成本使用劣质辅料等，公司董事会对于食品安全问题应该承担直接的责任。一方面，企业自身缺乏良好的或有效的治理制度，使企业的经营管理中的机会主义行为未得到有效约束，并通过监管制度的缺陷，放大为食品安全公共事件；另一方面，有许多公司治理比较完备的规模化食品企业，同样成为食品安全问题的发源地，其掌握公司内部信息的公司治理层和管理层对于食品安全事件应承担直接的责任，其中董事会的治理失效显示当前内部治理机制监督弱化这一治理制度缺陷值得关注。

食品安全公共事件是企业与消费者之间在食品安全这一公共利益上的显性冲突。现有的公司治理机制是调节股东和管理层之间以及股东之间利益冲突的制度安排，而要通过内部公司治理机制来调节食品企业和食品消费者之间的利益冲突，以实现对食品消费者利益的保护和对企业经营管理中机会主义行为的制约，现有的公司治理机制很难胜任。但是，公司治理是约束企业经营管理活动和行为的基础性的、关键性的制度安排，由于社会公众往往是食品安全事件的现实和潜在受害者，具有对食品安全的公共需求，对保障食品安全公共利益的外部监管和内部监督机制均有较强的关注动机。现有的研究主要关注外部治理机制的作用，对于内部治理机制的关注不多，而公司治理理论和利益相关者的治理作用在解释和应对食品企业的机会主义经营管理行为上具有很大的潜力。从公司治理层面来讨论诱发食品安全问题的关键制度局限以及可能的改进，考虑从公司治理层面以董事会制度的创新来实现食品安全监管机制的创新，为公众参与治理食品安全提供相对切实可行和更为高效的治理制度安排，与现有的研究相比，这是一条新的研究路径。

三、公司治理视角的食品安全问题分析

（一）食品受众：食品企业利益相关者

从利益相关者理论来看，企业契约网络所涉及的利益相关者，体现为股东、管理者、雇员、消费者、供应商等多类主体。食品的现实消费者和潜在消费者会涉及到十分广泛的社会公众（本文均称为“食品受众”）。企业生产的食品需要被食品受众所购买和消费，这种“经济依赖性”构成了食品企业和食品受众之间的利益纽带，而且，由于他们可能因企业不规范的生产和销售行为而身心健康受损，这加强了食品受众作为利益相关者与食品企业的利益关联。因此，从利益相关者的概念内涵来判断，现代社会广泛的食品受众是食品行业及食品企业的“关键利益相关者”。

食品安全事件一旦发生，食品受众是直接的受害者，问题产品的曝光会驱使食品受众选择“以脚投票”，企业将面临巨额诉讼赔偿和客户资源枯竭，企业与食品受众之间的物质和利益纽带断裂。从企业行为的角度来看，食品安全问题源于食品企业经营管理中的机会主义行为，即企业过于关注企业经营中的短期利益而忽视应坚守的食品安全这一食品受众的公共利益底线，其在追求股东利益最大化的过程中，以损害食品受众的身心健康为代价。食品安全问题一经曝光和查处，企业和食品受众之间的关系迅速恶化，企业失去了食品受众的信任和需求，企业危机和市场危机随之而来。从食品受众的角度来看，作为食品企业的关键利益相关者，除了收回对问题企业和问题食品的信任和购买需求，其只能在受害后实施以脚投票或寻求诉讼等惩罚方式，而在食品生产的事中和事前（即研发阶段）对保障自己的食品安全权益是无能为力的，这种不对称的行为选择一定程度地纵容了企业的机会主义行为。endprint

（二）食品企业机会主义行为与内部治理失效

食品安全事件的发生客观上存在着外部监管效率的原因，但是其更深层的原因是食品企业和食品受众之间利益关系格局的失衡，即在企业经营管理过程中，追求股东利益最大化的企业经营管理行为具有机会主义取向，会损及食品受众的食品安全需求。目标取向短期化的机会主义行为体现为企业生产和销售问题食品，既损害到食品受众的利益，最终也会损害到股东利益和管理层自身利益。之所以产生这一结果，还是由于企业经营管理中股东力量过于强势以及对机会主义行为约束的失效。这些机会主义行为正是在主流的公司治理制度约束框架下发生的，恰恰反映主流公司治理制度存在一定的缺陷。如“三聚氰胺事件”等食品安全案例表明，企业的董事会和管理层在完全知情和有控制能力的情况下，却纵容不安全食品的研发、生产和销售，公司的治理层和管理层对于食品安全问题负有不可推卸的责任。

对规模化的食品企业，其均采用公司制组织形式，因此其在食品安全问题上的内部治理失效表明，当前的公司治理存在一定的缺陷，而且这些公司治理缺陷会诱导食品安全问题。现有的公司治理制度是以“股东利益至上”为治理逻辑的（杨瑞龙、周业安，2000）[27]，内部治理从根本上代表的是股东的利益，并以股东利益最大化为目标。既然现有的主流公司治理制度以维护股东的利益为第一目标，满足食品受众的利益则是服从于这一目标的低一层次的目标。从董事会的基本构成来看，主要是大股东的利益代表和中小股东的利益代表，其他利益相关者的利益并没有直接体现在董事会，而必须要通过股东对自身利益影响的考量来间接地反映。当股东利益和食品受众的利益不发生冲突时，股东利益和食品受众利益是相互调和的，因而不存在明显的诱发食品安全问题的制度因素。但是，根据股东中心理论，“股东利益至上”会驱使企业管理层处在很强的短期目标取向之中，常常不能顾及公司的长远发展（付俊文、赵红，2006）[28]，使得企业追求短期利益的机会主义经营管理行为在一定的条件下会侵害食品受众的利益，激烈的冲突使得股东利益和食品受众利益难以调和，从而爆发食品安全问题。因此，从公司治理视角来看，食品安全问题有公司治理缺陷方面的诱因。

与此不同的是，利益相关者理论认为企业管理层在企业的经营活动中应注重公司利益相关者的利益要求（Blair，1995）[29]，应该战略性地管理企业与利益相关者之间的关系（Freeman，1984）[1]。因此，从利益相关者的角度来看，它更强调企业利益和食品受众等利益相关者之间利益的一致性。但是，在“股东利益至上”观念的主导下，企业追求的股东利益会偏离食品受众的利益（如食品安全）。这与管理行为缺乏有效的约束有关，企业治理层和管理层有意地规避约束而机会主义地追求自身的短期利益，其中股东无法通过自我约束来限制其机会主义的自利行为，形成内部公司治理机制的失灵，这是食品安全问题产生的重要根源之一。公司治理机制失灵的表现之一，是食品企业的管理层在一定的市场条件下机会主义地选择牺牲食品受众的利益，以实现短期的股东利益目标和自身利益目标，并产生与食品受众利益无法调和的局面，激烈的冲突外化为食品安全公共事件。如当市场竞争激烈并影响食品企业的生存时，侵犯食品消费者的事件就很容易发生。诸多的食品安全事件中，企业为了追求投资者短期利润的最大化，而机会主义地生产和销售那些危害社会公众健康的食品，一旦被曝光查处即导致企业危机。虽然外部的监管滞后使这些投机行为得逞，但是企业的内部治理机制并没有基础性地约束这些机会主义行为，才是问题的关键。在公司董事会中，内部董事从根本上代表大股东利益，独立董事代表中小股东的利益，谁能直接代表食品受众的利益呢？从公司法的法理基础来判断，董事并不直接代表食品受众的利益，当股东利益、管理层利益和食品受众利益相冲突时，现有的公司治理机制会纵容股东和管理层选择忽略公共利益的机会主义行为。此外，从现有的市场经济运行和企业行为模式来看，公司治理层和管理层会出于利益相关者的社会责任和商业伦理约束（李维安和王世权，2007）[30]主动确保食品的安全性，但这是一种软性约束。

（三）关键利益相关者：改进内部治理的力量

从利益相关者理论与实践的进展（李维安和王世权，2007）[30]来看，食品受众可以理解为企业食品的关键利益相关者。由于食品受众提供的信任和购买需求是食品企业存续的基础，食品企业最大的经营风险之一即食品安全风险最终会反映到食品受众的身心健康受损上，因此食品受众对于制约食品企业侵害公共利益的机会主义行为有较强烈的诉求。当外部监管和社会公共监督并不令人满意，且面对的是生活必需品时，食品受众应该有强烈的动机直接制约食品企业的机会主义行为。但是，食品受众并不是股东，目前尚无食品受众直接参与公司治理的制度安排。

基于食品安全问题的严重后果、当前应对的迫切性以及当下的监管困境，发挥食品受众作为关键利益相关者应具有的积极治理作用是值得期待的。以投资者的利益保护为例，股东积极行动主义通过股东积极地干预企业的经营管理确保其投资价值，可以避免股东对企业消极地“以脚投票”的行为选择。那么对于食品受众，是否也存在这样的机制？除了依靠政府食品安全监管机构的监督机制，食品受众是否可以作为“积极的利益相关者”，积极地将对关系到食品安全的质量标准、安全生产过程和管理保证等诉求，借助于利益代言人的治理角色如具有某一特定身份且独立于股东的董事，通过公司治理层面和管理运作层面直接地投射到食品企业的产品设计、生产、加工和流通等各个经营环节？这实际上是寻求将食品受众的外部监督实现内部化的制度安排（涂建明，2013）[6]。有了这一制度安排，食品受众就可以发挥更为积极、主动的治理角色，而不是停留在作为食品公共事件中受害者的被动角色即只能在爆发食品安全问题时消极地实施“以脚投票”和寻求司法救助，以至于在每一次食品公共事件中，食品受众受害者都为其消极、被动的治理行为付出代价。食品受众进行积极行动的另一个重要的理由是，食品需求是人们的基本生活需求，如乳制品和肉制品，如果这些食品安全均存在严重的问题，人们选择回避并不符合其自身根本的、长远的利益，应该说人们没有退路，其更为理性的行为是选择积极地应对，这既是对个人利益负责，也是对群体（如民族）的生存和健康负责。这一层利益关系远远超越食品在一般商品交易层面体现的利益关系，这为发展国家层面的司法保护与监管制度、公共媒体的监督和企业层面的治理制度等保障食品受众公共安全的制度安排提供了充分的理由。endprint

基于食品企业和食品受众之间存在非常关键的利益关系，需要确立食品受众作为关键利益相关者所应具有的治理角色，将其引入到更为积极地和更为直接地制约公司股东和管理者的机会主义行为的机制中，形成一个有助于其参与制约公司治理层和管理层的机会主义行为，并将食品受众的外部监督内部化的系统性制度安排。市场的监管层有责任推动这一机制的建设，并使其成为公司治理改革的一个重要的方向。这是落实食品企业作为食品安全的第一责任方，从根本上抑制食品安全问题降低企业危机和市场危机发生可能性的战略性选择，它与影响日盛的利益相关者治理理念一脉相承，且有所发展。在当前的公司治理制度中如何引入食品受众参与食品安全的防范和控制，尤其是参与食品企业的公共安全制约机制，则需要进行管理制度设计上的创新，这一思路也吻合食品安全治理文献中所关注的发挥消费者积极参与治理的共识。

四、董事会公共利益内置与公共董事制度

（一）公司治理亟待创新

从美国次贷危机的发生和发展，可以窥见公司管理层和股东倾向于短期化逐利的机会主义行为，而此前的美国萨班斯法案针对公司治理制度所做的完善并没有有效地约束公司高管和股东的贪婪逐利行为。当前，主流公司治理的核心逻辑是如何确保股东利益最大化，尽管会出于商业伦理和履行企业社会责任的要求，考虑公共利益，但是在一定的市场条件下，管理层为了追求股东利益和自身利益而侵害公共利益的机会主义行为时有发生，食品安全、药品安全和环境污染等社会公共事件，均是典型的股东利益和公共利益存在激烈冲突的表现，而对于公共利益的保护只能靠事后和间接的治理机制来实现，无法在公司治理层面得到有效的保障。这表明当前主流的公司治理机制在应对食品安全问题上存在明显的局限性。

因此，如果不在公司治理机制上有所创新，食品企业侵害食品受众公共利益的机会主义行为仍然无法避免。美国在“安然事件”和“世通事件”等财务丑闻后，通过完善独立董事和审计委员会制度来强化董事会的监督，以应对企业的经营管理风险，但这无法从根本上遏制股东和管理层的机会主义行为。现有的以美国为典型的公司治理改革模式，总是试图强化代表股东利益的董事会的监督作用（金华，2012）[31]，但是，它无法从根本上解决股东和管理层的机会主义行为所映射的公司治理核心逻辑“股东利益至上”形成的制度缺陷。企业治理层和管理层的自利行为，面对股东利益和公共利益的冲突，更倾向于抛弃公共利益。因此，一味地修补董事会制度，而不是依据利益相关者理论摒弃“股东利益至上”治理逻辑来重塑公司治理制度，未来的食品企业仍将面临食品安全公共危机。

从“三聚氰胺”等食品安全公共事件可以透视出，并不是公司董事会缺乏有力的领导和控制能力，而是由于企业的经营管理者要服从于股东利益最大化，会受制于自身以及股东对利益的贪婪，在一定的市场条件下，对于企业的非股东利益相关者（尤其是食品受众）利益进行过度地掘取，以及短期逐利的机会主义取向会诱导管理行为偏离公共利益，从而产生食品安全问题，并衍生出企业危机和市场危机。从这一视角来看，企业危机和市场危机的生成、发展实质上是源于企业对“公共利益”的过度掘取和抛弃，而食品安全公共事件是食品企业对食品安全这一公共利益底线的践踏。因此，企业危机和市场危机的消除应该取决于“股东利益”对“公共利益”的协调与和解，通过克服公司治理的缺陷，走出股东和非股东利益相关者之间相互冲突的僵局。从食品安全治理的视角来看，正视食品受众作为企业关键利益相关者的治理权力，通过其对股东利益的制衡，实现股东与食品受众之间的利益协调，以利益协调化解利益冲突，将食品安全这一“公共利益”植入规模化食品企业的公司治理逻辑，这是一个重塑公司治理的新思路。接下来的问题是，如何通过企业的微观机制来实现这一个治理思路？

（二）董事会的公共利益内置与公共董事的治理角色

以上分析表明，应该在公司治理机制上进行一定的创新。创新的关键之一是将公共利益内置于董事会，即要实现在董事会的重大经营决策中直接地、充分地考虑非股东利益相关者（包括食品受众）的公共利益诉求；创新的关键之二是将外部的社会公众的监督导入企业的内部（涂建明，2013）[6]，实现外部监督内部化，以确保社会公众的公共利益；创新的关键之三是确定特定的治理角色，即围绕以上两点，确定一个专门的公司治理角色，在董事会代言社会公众利益，表达社会公众的利益诉求，与股东的代表沟通，平衡股东利益与公共利益。

在现有的机制中，董事会的董事通常是大股东的利益代表，独立董事代表中小投资者的利益，基于当前公司规制的这种利益代表格局，无法直接体现非股东利益相关者（包括食品受众）的利益诉求。若要使得董事会能直接考虑非股东利益相关者的利益诉求，必须在董事会中有非股东利益相关者（包括食品受众）的利益代言人，可以将在董事会中代言非股东利益相关者的董事称为“公共董事”。如此以来，通过重新塑造董事会的结构，增设代表非股东利益相关者的公共董事，通过公共董事在公司经营管理的重大决策中表达非股东利益相关者的公共利益诉求。通过公共董事对股东侵害公共利益的行为独立地判断和发表意见，形成制衡股东机会主义行为的新格局。这可落实笔者所提出的公司治理创新的三个关键点。更理想的情形是，在董事会下设公共利益专门委员会，由公共董事任召集人，其他董事为成员，负责调查、判断和报告股东对公共利益的侵害，负责协调股东的利益和非股东利益相关者的利益。

因此，公共利益内置、外部监督内部化以及公共董事的选聘所实施的公司治理机制创新，预期可保障非股东利益相关者（包括食品受众）的利益，以此治理企业的机会主义行为，改变单边意义的“股东利益至上”公司治理逻辑。这一改革思路与关键利益相关者治理理论[30]是一致的，并为关键利益相关者治理理论的落地提供了现实可行的微观实现机制，即建立公共董事制度以及基于公共董事制度的公共利益委员会是将关键利益相关者治理理论付诸企业实践的制度安排。endprint

（三）在规模化食品企业建立公共董事制度

如前所述，食品企业产生的食品安全问题可以从公司治理缺陷和公司治理失效中得到解释。因此，将食品受众所关注的食品安全这一公共利益内置于规模化食品企业的董事会，加强其对股东行为和管理层行为的内在制约，是通过重塑公司治理机制以应对食品安全问题的创新性对策。

在规模化食品企业推行公共董事制度，强制性地要求重要的食品企业（如公开上市的食品企业）在其董事会下设立公共利益委员会，选聘一定数量的公共董事，使公共董事能在董事会公共利益委员会积极履职，践行其代理关键利益相关者参与公司治理的职能。对于其他有条件下的食品企业，也鼓励进行这样的制度安排。推而广之，凡是其产品和服务直接涉及公共健康安全的企业，如药品企业也需要选聘公共董事（涂建明，2013）[6]，通过发挥公共董事的监督职能，以公司治理机制来防范和制约企业对公共利益的侵害行为。

从运行机制来看，食品企业的公共利益委员会应由公共董事任召集人，监督公司的食品安全问题，对涉及食品安全问题的重大议案进行审核、沟通和披露。这个以公共董事为召集人的专门委员会，可以充分地利用外部食品安全专家的意见和自己的专业判断（如公共董事本身就是食品安全专家），对公司涉及公共利益的食品安全经营管理事项提供一个兼具独立性和专业性的监督保障。虽然现有的代表股东利益的董事会专门委员（如安全生产委员会）也可以履行类似的内部食品安全监督职能，但是，即便是独立董事，仍然是以股东的利益思维和商业伦理的软约束来应对食品安全问题，无法摆脱“股东利益至上”的行为逻辑，以及无法有效地制约股东、管理层侵害食品安全公共利益的机会主义行为。公共董事代表广大非股东利益相关者的利益，在食品企业主要是食品受众的公共利益，通过公共董事任职于董事会来保护社会公众的食品安全这一公共利益，在公司内部治理的层面有效地监督公司的食品安全问题，形成比较刚性的保障机制。如此以来，通过创新董事会制度，实现社会公众对公共利益即食品安全监督的内部化，通过公共董事这一利益代言人，实现在公司治理层面上应对股东和管理层的机会主义行为，使食品安全问题得到有效的治理。这一治理思路和《食品安全法》修订草案的“社会共治”思路是契合的，它考虑了食品受众参与社会共同治理的作用，并依托公司治理创新，找到了落实食品受众参与内部治理食品安全问题的微观机制。此外，由于公共董事需要股东大会来确定人选，其代表的又是非股东利益相关者的利益，当然很难期望股东会自愿聘请公共董事，因此，由监管层强制性地推行公司选聘公共董事显得非常有必要。从公司的角度来看，当公司发生重大的食品安全事件的情境下，股东大会就有动力通过选聘公共董事来恢复社会公众对食品安全的信心，以化解食品安全公共危机，实现与社会公众的和解。这些必要和可能的安排，使得公共董事制度具有现实的可行性。

（四）公共董事制度的治理潜能

在规模化食品企业中，通过建立和完善公共董事的选聘、考评和监督机制，将公共董事制度建立起来。在选聘和运作上，公共董事制度非常类似于独立董事制度的运作，如由其股东大会决定选聘经过监管机构认证的公共董事人选，需要有专门的委员会如公共利益委员会来开展监督工作，以及需要其发表独立意见和报告，通过其有效的履职对董事会负责并与监管方进行充分的信息沟通。不同之处在于，公共董事的人选来自符合一定条件的社会专业人士如具有食品安全专长的行业专家，并代表食品受众而非股东的利益。由于公共董事并非从食品受众中直接选出，那么就需要通过相关的法律规范明确其履行代言公共利益的法定义务和公司责任，并通过一定的机制确保公共董事和食品受众之间的互信和互动。

公共董事制度的运作要受到政府监管部门的监督。如依托中国食品药品监督管理总局或中国证监会实施相应的监管，督促有条件的食品企业设立和运行规范的公共董事制度，并将食品药品监督管理部门的食品监管工作、外部媒体的公共监督和食品企业公共利益委员会的公共董事履职整合起来，建立有效的沟通机制。如由中国食品药品监督管理总局负责推出食品企业公共董事的治理规范，对于公共董事的任职资格进行审查、认证，对于公共董事的履职发布指南，对于未能合规地履行食品安全监督职责的公共董事进行谴责等相应的处罚。对于涉及到上市公司的规范建设，需要中国食品药品监督管理总局与中国证监会的协同监管。与独立董事一样，要使公共董事制度有效地运行起来，需要在制度建设、认证、评价和处罚等机制上进行完善，尤其是需要在食品企业宣传和推广这一公司治理新模式，并使之得到社会上广大食品受众的支持和参与，将其发展成为维护自身食品公共安全的关键机制。

公共董事在董事会发挥制衡股东行为的作用，实际上可以与外部监督共同形成多维度制约食品企业机会主义行为的格局。在公司董事会进行重大决策的过程中，公共董事需要参与决策过程，审视公司的议案是否存在侵害公共利益的地方，并就公共利益的保护发表独立的意见，并公开披露该意见。公共董事在董事会的履职，对股东利益主导的企业经营管理行为起到制衡作用。公共董事需要通过企业内部控制机构监督和检查企业运作层面的安全问题，就企业经营管理过程中存在的安全隐患和安全问题，与代表股东利益的内部董事和独立董事进行充分的沟通和交流，其中与独立董事的沟通可以获得中小股东利益代表的支持，对大股东的机会主义行为形成有力的制衡。在这一制度安排中，公司董事会的利益博弈格局会形成复杂的三方利益博弈（涂建明，2013）[6]，即内部董事、独立董事和公共董事各代言利益之间的相互制衡，更易于抑制大股东及其利益代表的机会主义行为，使企业的经营管理能充分地考虑到食品受众等弱势群体的利益诉求，从而能更为有效地监督和制约偏离社会公众利益的企业机会主义管理行为。这在一定程度上发展和深化了董事会制度。

从社会角度来看，由于公共董事的背后是食品消费者等社会公众，因此社会公众可以避免消极的“以脚投票”行为，可寄托于更为完善的治理体系来有力地治理食品安全问题，即企业外部的政府和媒体形成的治理以及企业内部的公共董事形成的治理，这一“食品安全社会共治”创新机制，预期可以更为有效地保护社会公众的食品安全利益。endprint

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