无投票当选大增，日本地方选举形式化

孟晓旭

每隔四年，日本会在全国范围进行一次统一地方选举。3月26日，北海道和神奈川县等十个道县发出有关知事选举的公告，拉开了日本第18届统一地方选举的帷幕。这是继去年12月众议院选举后日本的又一场大规模选举。

日本国家三大选举之一的统一地方选举

在日本，统一地方选举指的是都道府县和市町村举行的地方自治体首长和议会的选举。统一地方选举与众议院选举、参议院选举被统称为日本国家三大选举，日本公民享有的选举权集中体现在这三大选举上。二战后，日本将地方自治正式载入宪法中，并制定了《地方自治法》、《公职选举法》等系列法律。依据宪法和相关法律，日本的都道府县和市町村分别作为自治体（或“地方公共团体”）由选民直接选举产生自治机关，对本地区的行政事务进行规定范围内的自主管理。自治机关由地方议会和地方首长两部分组成。

统一地方选举是战后日本民主改革的重要成果。在驻日盟军最高司令官总司令部的指导下，日本在1947年4月举行了第一次全国统一地方选举，名副其实地选举了全部各级自治体首长和议会。根据法律，日本统一地方选举每四年举行一次。但第一次统一地方选举后，由于首长任期中途死亡、辞职和议会解散或市町村合并等原因，后来各自治体机关任期届满和改选时间逐渐变得参差不齐。从1963年第五次统一地方选举开始，日本限定3月到5月间任期届满的自治体机关要在统一规定的日期内进行选举，一般在4月左右。这样一方面可以节省经费，另一方面也能增强民众对地方自治的关心。

在统一地方选举中，年满20岁且在选举区居住满三个月以上的居民拥有选举权;选举采取相对多数代表制，获得选票最多的候选人当选;选民投票以单记名方式进行，每个选民有一个投票权，选一名候选人;地方行政长官与地方议会议员分开进行选举。尽管统一地方选举与国会选举不尽相同，但其选举结果普遍被认为对政局影响巨大，更重要的是，它还在很大程度上反映着日本整体政治生态环境。

无投票当选增加，多项数据创历史低点

本届日本统一地方选举分上、下两场，原则上以2015年3月1日开始至5月31日为止任期届满的自治体首长、议会为选举对象。上半场于4月12日投票，包括北海道等十个道县知事、札幌市等五个政令指定都市（日本的一种行政区制，享有一定程度的自治权，但原则上仍隶属上级道、府、县的管辖）市长、41个道府县议会、17个政令市议会的选举。由于政令市具有人口多、经济和工业运作高度重要等特殊地位，被放在上半场和道府县一起选举。下半场于4月26日投票，包括89个一般市、东京11个区、122个町村的首长选举，以及295个市、东京21个区、373个町村的议会选举。日本目前有都道府县47个（1都1道2府43县），市町村1787个（其中含20个政令市、763个市、811个町、193个村），特别区23个。这届统一地方选举涵括日本相当一部分地区，在很大程度上反映着日本地方选举的全貌。

倍受关注的是，此届统一地方选举中无投票当选的比重、次数和范围有所增加，多项数据创下了自1955年甚至是自1947年地方选举以来的历史低点。所谓无投票当选，指的是竞选者不经选民投票即当选。有两种情况，一是自治体机关首长选举中因只有一位竞选者，无需投票自然当选;二是自治体议会选举中因竞选人数没有超过议席定数，无需投票自然当选。这两种情况都牵涉竞选者不足这个问题。

上半场，在十个知事选举中，只有25个竞选人，成为历来竞选人数最少的一次。在41个道府县议会选举中，960个选区中有321个选区是无投票当选，占选区总数的33.4%，这一数字为1955年以来历史最高，之前的最高纪录是1991年第12届统一地方选举时的21.8%。此外，相对2284个议席，竞选者有3273个，无投票当选人数为501人，当选比率为21.9%，比2011年的17.6%大幅增加。此前该项最高纪录是1991年的21.8%。41个道府县议会选举中，只有山口县和大阪府没有出现无投票当选，其他19个道县无投票当选比率超过25%，香山县以65.9%居首。

下半场，89个市长选举中，津市等27市市长无投票当选，比2011年15市无投票当选数字大幅增加，无投票当选率上升至30.3%。尽管东京都特别区的11个区长选举与21个区议会选举均未出现无投票当选，但竞选人数也落至历史低点。在295个市议会选举中，总席位为6865个，共有8384人竞选。其中，有15个市议会共246人是无投票当选，占总席位的比例为3.58%，刷新了自1955年以来的历史最高纪录，比2011年七市共116人无投票当选的数字增加了一倍。在町村长选举中，122个町村长有53人是无投票当选，占总数的43%。在町村议会选举中，总定数4227人中有930人无投票当选，占总数的22%。具体到地方，相关数据更高。北海道是日本拥有市町村最多的都道府县，共有179个市町村。在本届选举中，北海道有49个市町村参加选举，其中13个市长中有八个、36个町村长中有19个是无投票当选，都超过了50%。更惊人的是，加上这次，鹿儿岛县三岛村的村议会自1947年以来已经是连续68年通过无投票当选方式产生。

其实，无投票当选现象在日本持续存在，这背后有复杂的原因，而近年来无投票当选趋于严重的倾向则和日本当前政经低迷、自治体衰弱等因素密切相关。

地方政治和文化背离选举，经济问题构成牵制

在当前日本地方选举中，竞选人仍有许多是由以传统地缘、血缘关系为基础的町内会等居民组织推荐产生。所谓推荐，实际上是由少数实力人物在“密室”决定，普通居民很难参与或与之对抗。一般来说，竞选者只要获得居民组织的推荐，其当选就十拿九稳。这带来两种消极后果：一是未能获得推荐的人很少参加竞选，战后日本町村议员的竞争比率长期停留在1.3∶1左右;二是一般人也不会挑战这种事先已知道结果的选举。

集团主义和村落共同体文化中的不提倡竞争是导致日本地方选举缺乏活力的重要原因。北海道的初山别村已连续11次无投票当选产生村长，对此，该村村民说：“1971年的选举激战，给小小的村子留下了隔阂。此后就统一竞选人，避免竞争。”富山县舟桥村村民对于本村的无投票当选也表示：“在这么个小村子里，大家不想争来争去。而且村里也没有什么大问题值得研究……”

经济因素也牵制着竞选人竞相出马。首先，日本法律规定竞选者要缴纳一定数额的“供托金”，也就是押金。数额不一，知事300万日元、政令市市长240万日元、一般市长100万日元、町村长50万日元、都道府县议员60万日元、市议员30万日元等。如果竞选者的得票率未达到一定比率（一般为有效投票总数的1/10），其缴纳的押金就要被没收。这一规定据说是为了防止有人乱报名，但对普通选民积极参选具有抑制作用。其次，困于经济持续低迷长夜中的日本国民对选举政治的兴趣一直不高，觉得政治话题严肃而遥远，与自己生活无关。《日本经济新闻》就指出，无投票当选增加的背后是人才不足，即缺乏愿意担当地方创生重任的人。

个人因素很重要，政党格局影响大，自治体衰弱是症结

个人能力或政策被当地认可是现任者能够无投票当选连任的主观原因。如连续九次无投票当选北海道乙部町町长的寺岛光一郎本身能力就很强，毕业于旧北海道帝国大学农学部，入职过旧农林省，2005年至今一直担任北海道町村会会长，2011年至今两次担任日本全国町村会的副会长。对于北上市市长高桥敏彦无投票当选，《朝日新闻》就分析指出这缘于高桥没有明确的敌人。一方面，高桥自己明言“我不想成为政治家”;另一方面，在2014年众议院选举中，他在小泽一郎和自民党众议院议员藤原崇之间没有“选边站”，于是也就没有得罪北上市市内两方中的任一方。需要提及的是，这次无投票当选中很大一部分人是无所属政党，也多被各党派联合支持。个人的不选边与无投票当选也有一定关系。

执政党一党独大、反对党势微且一盘散沙的政党格局是本次地方选举高比例地“闹空城”的重要原因。一是当前衰弱的反对党无力反攻或只能勉强维持地方政治现状，于是侧重支持现职的自治体首长或议员。如此次无投票当选的津市市长就由自民党、民主党、维新党、公明党共同推荐。甚至在知事选举中，反对党和执政党支持同一人选的情况也很多，导致本次选举极少出现“更新换代”，同时导致了其他的竞争者因看不到获胜的可能而不参加竞选，选民的投票率也因此降低。二是由于反对党之间建立在对他党衰弱考量基础上的勾心斗角、尔虞我诈。日本《每日新闻》就指出，反对党阵营此次缺乏团结，根本无法合力派出人选出战是出现不少无投票当选的重要原因。

严重的人口减少带来的地方自治体衰退直接危及日本民主选举和地方政治的运营。尽管合并市町村的“平成大合并”以来，日本地方议会总定额数已经削减20%（8301人）以上，但无投票当选的再次反弹，则反映了合并后的市町村的又一次衰弱。日本调查机构分析显示，人口短缺造成的地方城市稀疏化十分严重，甚至有些城市未来将会消失。据日本《每日新闻》报道，根据由大学教授和企业经营者等组成的日本民间有识之士会议“日本创成会”2014年发布的“日本可能消失的城市”名单，在前100位的地方城市中，超过一半（52个）的地方最近的行政首长选举是通过无投票选举形式当选的。其中，新人候选人初次竞选就以无投票方式当选的地方也有六个。在52个最近选举以无投票选举方式进行的市町村中，已经连续26次以上持续出现无投票当选现象的达到一半（26个）。同时，上述前100名市町村选举的无投票率近年均呈现不断增高的态势。地方年轻人流向大城市和日本总体老龄少子化趋势下的地方自治体衰退是此中的关键症结。这次撤回引退声明、再次出马的68岁的长野县山之内町议会议长儿玉信治就忧虑地说：“很少有年轻人出来竞选。”

“无风选举”，日本政治基盘面临危机

持续关注日本地方选举的记者相川俊英指出，和无投票当选伴随的还有一种普遍现象，那就是竞选人数比议席定数多一个，也就是说最后只有一个候选人落选。根据他的统计，在2011年日本地方选举中这个比例曾高达25%。日本统一地方选举中的这些无竞争性选举在日本被讽称为“无风选举”，意思就是平安无事的选举。一方面，“无风选举”导致选民无法用民主的方式参与到地方自治事务中，选举权被架空。另一方面，没有论战和竞争的选举失去了民主本来的意义，选举结果很难体现民意。另外，持续的“无风选举”会使首长和议会等自治体机关的新陈代谢放慢而趋于老龄化，也难免会带来自治机关素质的下降。

英国著名的政治学者詹姆斯·布赖斯曾说过，“地方自治是民主政治最好的学校”。也就是说，居民在自己身之所寄的地方参加政治活动，学习民主主义的内涵，会对整个国家的政治走向做出正确的判断。战后民主化以来，让地方自治成为一所传递民主主义的大学一直是日本衷心期望的远景目标。但日趋严重的无投票当选等“无风选举”现象已使日本的地方选举形式化，进而侵蚀日本的政治民主主义基盘。在北海道初山别村，对于村长选举具有投票经历的最年轻的村民都已经64岁了。显然，日本民主政治正面临危机。

（作者为国际关系学院国际政治系副教授）