超越岛礁建设：中美较量的是什么

张洁

2015年5月，美国派出濒海战斗舰“沃思堡”号驶近南海南威岛，紧接着，五角大楼声称，考虑动用军机和军舰进入中国在建的南沙岛礁12海里以内。无论这一考虑是否最终被批准，已然对中国的领土领海主权构成极大的挑衅。5月16日至17日美国国务卿克里访华期间，中国外交部长王毅和国家军委副主席范长龙都毫不客气地指出，中方维护自身主权、领土完整的意志坚如磐石，希望美国不要在南海问题上产生误解，甚至误判。

美国为何因南海问题将中美关系置于风口浪尖，甚至引发中美之间新一轮的较量？其真正意图是逼停中国的岛礁建设、为盟国打气撑腰，还是防范中国对亚太地区安全规则制定权的争夺？如果是后者的话，其逻辑推理又是什么？

对于中国来说，南海岛礁建设本与美国不相干。但是，如果美国执意要冲锋陷阵在前，中国就不得不“应战”。那么，中国岛礁建设的根本目的究竟是什么？如何从战略与战术层面衡量利弊得失？在南海局势的未来发展中，中国究竟应该以应对中美较量为重，还是以处理好与东盟的关系为核心？这都是目前中国在进行决策时需要厘清的关键性问题。

美国的焦点：

如何防范来自中国的挑战

美国对中国南海岛礁建设的关注始于2014年下半年，不过当时还是躲在幕后。2015年初，美国加大了批评中国的力度与频率，掀起了继指责中国断续线主张后干涉南海事务的第二波高潮。其主要特点包括：第一，军队、政要、智库、媒体均高度重视岛礁建设问题，纷纷发声;第二，各界观点一致，对中国持批评立场，并认为美国必须相应地“有所作为”;第三，通过多渠道、多方式炒作中国的岛礁建设，不断对中国施加压力。

南海诸岛的建设并非什么新鲜事，菲律宾、越南、马来西亚和中国台湾地区多年前就已付诸行动，中国其实是“后来者”。这一点不单美国总统奥巴马坦然承认，美国星球公司最新发布的航拍照片也清晰地显示出越南修建鸿庥岛的变化。连菲律宾学者都承认，该国政府采取的各种加强岛礁建设的手段使南海争议复杂化，并违反了联合国和东盟倡导的各方“自我克制”。

那么，中国的行为何以引起巨大反应？原因在于，美国认为，中国的岛礁建设完全不同于其他南海争议国家。一是建设规模远远超出周边国家，完全改变了原有岛礁的面积、结构和物理属性，逆转了相关各方在南海的实力对比态势。二是中国GDP总量大，军费支出高涨且缺乏透明度。三是中国战略意图不明，至今没有明确南海断续线的性质。

因此，美国得出的结论是，中国的岛礁建设势必将对地区安全构成重大挑战：

第一，岛礁建设加强了中国控制南海海域的能力，有助于中国不遵守国际法和国际规则，有助于中国进一步使用武力或武力恐吓，把自身对南海的领土领海主张强加给其他国家。

第二，岛礁建设加剧了争议国间的对抗，增加了地区局势的不稳定。作为对中国岛礁建设的回应，越南、菲律宾等国家多管齐下，包括外交反对、加快军备竞赛、加强在南海海域的执法活动等，使海上摩擦与冲突发生的几率上升。

第三，岛礁建设加大了中国宣布“南海防空识别区”的可能性，而这是美国所不能接受的。美方认为，中国将会在完成建设的多个岛礁上部署空中监测系统，进而宣布建立防空识别区，对经过南海海域的各国船只做出限制，损害周边国家乃至全球各国的利益。

第四，也是最重要的一点，鉴于中美对专属经济区的不同理解以及中方至今未能澄清南海断续线的性质，一旦大规模岛礁建设完成，中国有可能根据自身规定的专属经济区定义和对南海断续线的解读，通过规则制定和采取实际行动限制美国舰只在南海海域的航行自由与安全，进而挑战美国在西太平洋海域的主导地位。

显然，美国很清楚，它无法逼停中国的岛礁建设，因此，它真正的目的是防止中国在完成岛礁建设后，依靠实力改变南海海域的安全规则与秩序。故而它不断加大威慑的力度，例如一改过去“默默无闻”地对南海岛礁进行舰机抵近侦查的做法，高调叫嚣进入中国南海岛礁12海里以内，以期让中国清楚地意识到美国的安全关切和战略意图，放弃挑战美国霸主地位的尝试。

除了以直接的军事行动威慑之外，美国国会、军方、智库等为奥巴马政府开出的“良方”还包括：运用政治、经济等多重手段，加强美国在亚太地区的影响力，联合盟友、伙伴关系等反击中国的行为，例如重点通过完成《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）谈判，削弱中国对亚太地区贸易伙伴的影响。以生态环境议题为突破口，鼓动南海相关国家持续向中国施压，使中国陷入道德“窘境”。敦促中国尽快签署《南海各方行为准则》，等等。

中国较量的重点：

岛礁完建后的谋篇布局

对于中国，南海岛礁建设是一种补偿性的行为，合法、合情、合理。国际社会的各种批评声音也在中国意料之内。从2014年开始，以国防部和外交部为主，中国不断对外阐述在建岛礁的功能设计和主要用途，从最初强调改善驻岛人员的工作和生活条件，到逐步承认维护国家领土主权和海洋权益。迄今最为全面和详细的表述是2015年4月9日中国外交部发言人华春莹的答记者问。

华春莹的回答至少具有三点新意。第一，南沙岛礁的扩建被赋予了更多的国际责任和义务，承担诸如海上搜寻与救助、防灾减灾、海洋科研、气象观察、环境保护、航行安全、渔业生产服务等职能。第二，强调建设完成后的岛礁及其设施具有对外开放性，可以为周边国家以及航行于南海的各国船只提供必要的服务。第三，强调岛礁建设在生态环境保护方面的科学设计。

从中国的视角来看，这样的表态已经具有相当的诚意和透明度。但奥巴马以及美国国务院在随后的发言中，并未停止批评中国，仍然指责中国岛礁建设违反了国际规则，试图利用“块头和肌肉”以大欺小。

无论美国的态度如何，南海岛礁建设都是中国的既定目标，绝不会半途而废。在顶住以美国为首的国际压力的同时，对于中国来说，更重要的是做好岛礁建设完工后的谋篇布局，诸如如何实现岛礁的功能开放，如何坚持双轨思路并妥善处理与东盟的关系。在相当程度上，与东盟关系处理得越好，中国处理中美关系所掌握的主动权就越多。这是解决南海问题的关键。

那么，东盟对中国在南海岛礁建设又持何种立场？2015年4月，东盟峰会发表的主席声明可以说是东盟集体立场的表达。《声明》用较长的篇幅以及多段落直接批评岛礁建设的现状，并表示严重关切，矛头直指中国。但东盟的立场仍然具有一定的克制性，在谈及岛礁建设问题时，并没有单独对中国指名道姓，在一定程度上维护了东盟与中国的关系，为双方留有相当的对话空间。落脚点仍然是《南海各方行为准则》的谈判，这一点符合东盟一贯的立场，即通过法律制度约束中国的行为。

显然，东盟的南海立场日趋统一和强硬，尤其值得中国关注的是，第一，东盟对岛礁建设的批评具有相当一致性，而非被某些国家的“一己之私”所挟持。第二，随着东盟共同体在2015年底建成，东盟的组织结构也会发生相应的变化，未来，中国如何应对一个更加团结和统一的东盟值得深思。第三，“一带一路”倡议的推进究竟会分化东盟，减少中国解决南海问题的阻力，还是东盟会因为岛礁之争，而抵制“一带一路”的推进，这些都是需要中国认真研判和应对的。

南海问题解决之道：

中美博弈还是双轨思路

中国的岛礁建设显然不是针对美国的，但是，美国的挑衅迫使中国承受来自国内与国际的双重压力，必须有所应对。故而，一场中美较量在所难免，不过，双方是否会从唇枪舌剑转战到海上“你追我赶”，还有待于进一步观察。而一旦美国的舰机进入中国在建南海岛礁的12海里以内，无疑会加大中美双方擦枪走火意外的发生。

但是，在解决南海问题的过程中，中美博弈并不能取代中国与东盟的互动。在管控中美危机的同时，中国仍然应该将外交重点放在处理与东盟的关系上，尽管南海局势的混乱很大程度上是由于美国搅局。

显然，目前中国以岛礁建设为重中之重，这是一个无需再论的问题。但中国外交的谋划重点是在完成岛礁建设后如何妥善处理南海问题。

第一，为了构建中国—东盟命运共同体，如何平衡维护南海国家权益与推进“一带一路”倡议的双重目标？这两个目标是否可以齐头并进，还是有优先顺序的排列？关于这一点，从2013年底开始，中国学术界已经开始有更多的声音强调，南海问题是中国的重要国家利益，这与之前的核心利益说具有很大的差异性。当然，最终如何实现维权与维稳，如何确定南海战略，更多是一个战略意志和政治问题。如果能对这一问题形成共识，那么，在完成岛礁建设后，中国应该坚持双轨思路，加强与东盟的对话和协商，从而修补中国—东盟的政治与安全互信，以及为互利共赢的区域经济合作提供良好的氛围。

第二，岛礁民用设施的对外开放及其相关国际合作是证明中国实力增强有助于地区和平的最好佐证，因此，中国应该尽早细化关于岛礁用途、功能等设计规划，确定哪些岛礁的民用设施可以开放、对哪些国家开放、如何履行承诺的国际义务，等等，而非仅仅停留于政治宣传层面。

第三，尝试以单边行动促进多边合作。岛礁建设确实增加了中国在双边政治谈判中的砝码，也为中国必要的军事斗争做好了准备。但是，其更重要的意义在于可以构建中国撬动南海地区海上合作的支点。无论是981钻井平台在南海的油气勘探，还是目前进行的岛礁建设，中国都可以在坚持主权属我的原则下，通过单边开放促进共同开发与地区合作。例如，中国在履行岛礁民用设施开放的承诺的同时，可以要求其他争议国对等开放所占岛礁，共同承担维护地区海上通道安全、海上搜寻与救助、防灾减灾等责任与义务。

第四，处理南海问题目前的几大核心议题需要顶层设计，也需要高效的部门协调。要准确把握重要事件及其发展的时间节点，统筹安排中国的应对之举，包括继续建设岛礁、如何应对中菲南海仲裁案、何时签署《南海各方行为准则》等重大议题，需要有统筹、有节奏，确定先后顺序、相互借力。

最后，如何以创造性思维化解冲突，维护稳定。坚持底线思维的同时，可以将《东南亚友好合作条约》的精神运用到地区安全对话中，做出更进一步的安全承诺，最终推动中国与东盟签署睦邻友好合作条约，实现地区稳定和互利共赢。

军事危机的管控，领土领海的双边谈判，维护地区稳定的条约签署，以及共同开发的模式选择等，都是充实、改善、建立安全规则、机制和秩序的途径选择。故而，南海问题对于中国来说既是挑战也是机遇，如果中国能够妥善处理好南海争端的主要核心议题，打开新的亚太地区安全局面也未尝不可。但中美之间的较量还会继续发展。

（作者为中国社科院亚太与全球战略研究院副研究员、中国南海研究协同创新中心特聘研究员）