借增减挂钩之策 解搬迁避让之难 助项目建设之力

鲁习奎

掇刀区麻城镇位于荆门市南城郊，随着镇域经济的不断发展，建设用地需求不断增加。矿业经济方面，石膏开采虽然有一定的社会经济效益，但随着开采年限的增加，矿区内矿山开采诱发的地质灾害日趋增多，对矿区内的农户居住安全影响日益明显。因此破解项目用地指标制约与矿区农户搬迁问题迫在眉睫。下面就麻城镇“借增减挂钩之策、解搬迁避让之难、助项目建设之力”所作的相关努力作如下探讨：

一、实现城乡建设用地增减挂钩与礦区农户搬迁避让双结合双结合的可行性

（一）现实需求

矿山因素：近年来，麻城镇石膏资源开采因时间的推移，所能体现的社会经济效益的助力作用逐渐弱化。因矿山开采已有四十多年的历史，矿山开采区所诱发的地面塌陷、地裂缝等地质灾害日益增多，由此造成对村民房屋的破坏越来越多，矿群矛盾呈多发或上升势头，矿区农户居住安全成了当前矿区一大主要问题，矿区内农户搬迁避让势在必为。项目建设因素：随着经济结构调整、经济转型、招商引资等不断深化，建设用地的需求呈刚性增长势头，但按照耕地保护的占补平衡要求，耕地的补充和增加也就成为了必须，以减少农村建设用地来平衡城镇增加的建设用地也成为了可能。

（二）政策支撑

对矿区的农户进行搬迁避让必然要进行建设新的村民居住区，针对农村居民居住的分散特性以及面积超占现象突出的问题，《城乡建设用地增减挂钩管理办法》就成为了拆旧建新最有力的政策支撑，把适度建设集中居住，优化公共设施及绿地，可以最大限度的增加耕地，减少农村建设用地，为因经济需要而增加的城镇建设用地提供了保障。

（三）政府重视

麻城镇作为城郊，工业发展重镇、矿业经济集中之地，项目落户逐渐增多，以石膏产业为龙头的矿业产业链亟需转产优化，矿区矛盾集中，麻城镇政府多次组织各部门研究对策，集思广益，在向上级政府和部门争取城乡建设用地增减挂钩项目上做了一些有益的尝试。

（四）效果预测

掇刀国土分局曾做过一次调查摸底，麻城镇石膏矿区总面积为33.8平方公里，采空区面积约8平方公里，矿区内村民总住户有879户，目前急需搬迁住房56户，随着开采区的扩大，受影响需要搬迁的住房还会增加。

二、可能存在的问题

（一）资金瓶颈

实现城乡建设用地增减挂钩与矿区农户搬迁避让双结合双结合，最大的问题是资金的来源，目前考虑来自两个方面：一方面，经调查矿区急需搬迁的农户只有几十户，这部分的资金矿山肯定会全额承担，还有矿区的其它农户，根据矿山开采的影响程度，矿山会部分承担搬迁的资金。另一方面，来自于使用增减挂钩土地周转指标报批的建设项目所提取的专项资金，约8万元/亩。根据测算，搬迁平均约需20万元/户（其中用于建新区建房15万元/户，公共设施及绿化约4万元/户，拆旧区复垦约1万元/户）。矿区住房全部搬迁总投资约17580万元，周转指标专项资金收入约9440万元，矿山投资约4410万元（56户急需搬迁户1120万元，823户间接影响户3290万元），资金差额约3730万元。

（二）拆旧界定

对于矿区的受直接威胁急需搬迁的几十户来讲，界定不存在问题，界定难点在于受间接影响的住户，因为影响程度不同矿山所承担的资金就会不同，如果一刀切由矿山承担，矿山不会同意，由村民承担部分，村民宁可要矿山补偿现金却不会搬迁。还有一种情况就是矿区内的因历史原因形成的违章建房，或历史建房未登记的住房，拆旧资金无法或者很难落实。

（三）复垦实施

拆旧地块在复垦时，可能存在建筑垃圾的处理不到位影响耕地质量问题。对建筑垃圾处理就现在的实践来讲，成本最低的是就地深埋，保证耕作层的厚度就成了复垦的关键，需要专项监理。另一问题就是拆旧不彻底的问题，因为搬迁前，农户都是离承包地较近的地方散居，搬迁后距承包地会较远，有的农户就会要求保留一定的看护房，这就会留下将来农户会再次侵占或扩占耕地的隐患。

（四）廉政风险

项目实施过程中，涉及到大额资金的流动和使用，因此有几个环节会存在廉政风险。一方面就是建新环节，项目发包、资金审批、施工监理、施工质量。另一方面就是拆旧环节，确保拆旧彻底、复垦实施到位等均可能涉及到相应的问题。三就是制度的缺位，在市级层面上还没有出台增减挂钩实施方面还没有各环节、各程序、各部门职责等方面明确的制度规定。

三、对策建议

（一）加强领导，统筹实施

在探索城乡建设用地增减挂钩与矿区农户搬迁避让双结合实施过程中，作为国土部门其实很困惑，有时增减挂钩项目申报在国土部门，组织实施也在国土部门，矛盾纠纷也在国土部门，往往的结果就是费力费钱不讨好、还讨骂。因此还要引起地方政府重视，虽然经过部门的不断汇报和争取，政府也引起了重视，但力度仍不够。还需由政府主导，统筹各部门力量，协同实施。做到项目申报与项目实施分离，项目实施与项目监督分离，部门自验和中介验收分离，力争做到搬迁拆旧消除隐患彻底、复垦耕地质量到位、耕地增加数量真实有效、建新区质量可靠，环境优美。

（二）资金整合，重点倾斜

国家对农村的惠农及帮扶资金不可谓不多，比如土地整治、中低产田改造、农业综合开发、小型农田水利、村庄环境整治、农村电网改造、农村安全饮水等等，往往就可能会出现交叉可重叠使用的现象，极有可能造成资金浪费、使用效率低、行政成本增加等负面效应。

（三）明确程序，强化监督

城乡建设用地增减挂钩与矿区农户搬迁避让双结合实施项目，可能涉及的部门较多，资金较大，因此从程序上应突出“项目申报监督提上来、项目实施沉下去”。

项目申报监督提上来：区级政府层面重在组织领导、程序设置、制度建立、资金统筹、规划引导等方面；区级国土部门重在项目申报；区级财政部门重在资金统筹使用；区级纪检监察部门重在全过程监督。

项目实施沉下去：镇级政府应成立综合实施办公室，改变以往由“区城乡建设一体化办公室”负责时，人手少，任务重，实施难的局面。具体分成拆旧实施、复垦实施、建新实施、资金协调、矛盾调处等专班各施其职，确保项目上级政府和部门的监督指导下实施。

（作者系湖北省荆门市国土资源局掇刀分局麻城管理所所长）