证监会出重拳 痛击内幕交易和“老鼠仓”

本刊记者

近年来，在中纪委、国务院有关部委和司法机关的大力支持下，中国证监会在打击和防控内幕交易及“老鼠仓”方面做了大量的工作，形成了有力的震慑效应，执法成效不断彰显。

高度隐蔽 危害巨大

简单来讲，内幕交易主要是指获取上市公司相关重大信息的人，在该消息公开前，买卖相关股票，或者泄露该消息，或者建议他人进行相关交易的行为。“老鼠仓”主要是指相关人员利用因职务便利获取的基金公司等机构投资者的未公开投资信息抢先进行的交易，法律上称为“利用未公开信息交易”。这两种违法行为突出表现的共同特征是隐蔽性强：一是违法分子所利用的内幕信息和未公开信息都是处于保密状态的信息，被非法利用过程具有较强的隐蔽性;二是违法分子通常采用非实名交易账户、多环节调配资金、多渠道传递信息等方式作案，违法手段隐蔽性较强，发现困难。

内幕交易和“老鼠仓”，严重破坏资本市场公开、公平、公正原则，从根本上侵蚀市场健康运行的基础，严重损害投资者尤其是中小投资者的合法权益，是影响资本市场健康发展的毒瘤。在我国“新兴+转轨”的资本市场，这两种违法行为加剧了资本市场的信息不对称性，助长市场上打探消息、迷信流言、投机炒作的不良风气，破坏了资本市场公信力和投资者信心，影响资本市场服务于经济社会发展功能的发挥。从公开查处的案例看，内幕交易和“老鼠仓”还滋生腐败，一些党政官员、国有企业领导人利用职务便利从事这两种违法犯罪活动，败坏了社会风气。

市场“毒瘤” 全球喊打

内幕交易对证券市场运行根基造成的颠覆性破坏是任何纯粹的经济分析方法都无法进行精确评估的，它足以摧垮一个国家资本市场运行的基础。内幕交易与证券市场相伴而生，打击内幕交易始终是世界各国监管机构自始至终的重要职责。美国1929年股灾之后，联邦立法机构先后制订一系列法案严厉规制内幕交易，成为打击内幕交易的典范而被世界各国纷纷效仿。近年来，世界各国普遍加大了对内幕交易和“老鼠仓”的打击力度，还出现多种执法机构联手打击的趋势。全球金融危机后，美国执法机构对华尔街掀起了一轮接一轮的内幕交易调查风暴，查处了引人注目的前高盛高管拉吉特·古普塔卷入帆船基金内幕交易案。在该案的调查中，美国证监会与联邦调查局联合，使用包括监听在内的各种调查手段。奥巴马于2012年4月4日签署的《STOCK法案》，明确禁止立法、行政、司法等公职人员和政府雇员利用工作机会获取的非公开信息交易股票谋取私利。欧盟委员会于2011年10月20日以《反市场滥用条例》取代《反市场滥用指令》，并另行制定《内幕交易和市场操纵刑事处罚指令》，进一步强化了监管当局打击违法不当行为的监管权限，提高了信息披露要求，是继美国之后主要成熟市场对金融监管体系的又一次重大改革。

多方协同

法律规则体系不断完善

与世界范围内加强监管执法联动类似，我国在对内幕交易和“老鼠仓”行为的打击方面，在相关各方积极协同、共同努力下，相关法律规则体系也不断完善。在内幕交易的行政责任方面，在《证券法》和《证券市场禁入规定》的基础上，2011年7月13日最高人民法院印发了《关于审理证券行政处罚案件证据若干问题的座谈会纪要》，明确提出对内幕交易行为认定适用证明责任适当转移原则，对非法获取内幕信息的人，监管机构只须证明交易行为异常、与内幕信息知情人关系密切或联络、接触等主要事实，有关当事人负有自证清白的责任。这一司法文件借鉴了世界主要资本市场认定内幕交易的先进经验并充分考虑我国国情，对行政机关依法严厉打击内幕交易具有重要指导意义。

在内幕交易的刑事责任方面，自1997年《刑法》增加内幕交易罪以来，经过几次修订，目前《刑法》第一百八十条对内幕交易罪做了明确具体的规定，相关最高刑罚达到10年有期徒刑。2010年5月《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》，具体规定了内幕交易犯罪的立案追诉标准。2012年3月《最高人民法院、最高人民检察院关于办理内幕交易、泄露内幕信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，从刑事打击内幕交易的角度，有效解决了内幕信息传递取证难、认定难的问题。

为了更为有效打击“老鼠仓”犯罪行为，2009年2月28日，《刑法修正案（七）》对金融机构从业人员等利用职务便利获取未公开信息从事违规交易的行为做了具体规定，《追诉标准（二）》第三十六条还规定了与内幕交易罪基本相同的立案追诉标准。为了弥补对此类行为的行政立法上空白，2013年修订生效的《基金法》第二十一条新增了禁止“泄露因职务便利获取的未公开信息、利用该信息从事或者明示、暗示他人从事相关的交易活动”的规定，并在第一百二十四条规定了相应的法律责任，最高可处以违法所得5倍以上的罚款。

持之以恒 长期保持高压态势

证监会始终将严厉打击内幕交易作为执法工作重点。2010年，针对当时内幕交易高发频发的状态，专门部署开展了打击内幕交易的专项执法工作。据统计，2010年至2014年的5年间，证监会正式立案调查的案件中，内幕交易占比分别为51%、51%、63%、46%、45%。一大批在市场有广泛影响的案件得到查处，其间，证监会共立案查处内幕交易案件349起，包括“中山公用李启红案” “高淳陶瓷刘宝春案” “天山纺织案” “天威视讯案”等一批大案要案得到有效查处。随着刑事立法和司法解释的逐步完善，证监会配合有关方面进一步加大了对违法违规行为的刑事追责力度，移送刑事程序涉嫌犯罪案件稳步增加，2013年、2014年证监会移送公安机关追究刑事责任的内幕交易及利用未公开信息交易案件达86件。

在这些案件中，涉案人员既有以上市公司高管、保荐人、证券分析师等为代表的证券市场从业人员，还有律师、审计师等市场服务人员，也有一般的投资者，还有具有一定级别的政府官员。既有个人作案，又有群体性“窝案”。2012年，时任深圳市委宣传部副巡视员的倪鹤琴涉嫌利用本人及司机的证券账户内幕交易“天威视讯”股票，买入金额182万元，同时涉嫌向其亲属泄露内幕信息，该亲属买入金额达3168万元，倪鹤琴等15人均被移送公安机关。在海富通基金公司基金经理涉嫌利用未公开信息交易案中，原任和时任基金经理蒋征、陈绍胜、牟永宁、程岽和黄春雨等5人均涉嫌构成犯罪，2014年3月证监会将上述人员一并移交公安机关。endprint

在有力打击内幕交易的同时，证监会积极推动建立和完善内幕交易防控体系，从源头上减少内幕交易的发生。2010年11月国办转发了证监会、公安部、监察部、国资委、预防腐败局《关于依法打击和防控资本市场内幕交易的意见》，从统一思想、提高认识，完善制度、有效防控，明确职责、重点打击等几个方面对防控内幕交易提出了具体的要求。此外，围绕内幕交易经常发生的环节，证监会建立完善了相关的停复牌制度，围绕内幕信息的利用和泄露问题，从制度的层面要求上市公司做好内幕信息知情人的登记工作以及内幕信息的管理工作。

大数据发力

显著提高精准打击能力

2013年下半年，证监会开发了大数据分析系统。大数据分析系统启用以来，已调查内幕交易线索375起，立案142起，分别比以往同期增长了21%、33%。实践证明，大数据系统有效克服以往对内幕交易、“老鼠仓”行为发现难的问题，启用以来不仅挖掘线索数量增加，而且精准度较高。一批多环节泄露内幕信息、交易隐蔽性较强、多种违法行为交织并存、常规手段难以发现的案件被集中曝光。在林平忠内幕交易案中，负责厦门银润投资股份有限公司重大资产重组财务顾问业务的陈某，在知悉相关消息后，涉嫌向其大学老师林平忠泄露，林平忠涉嫌利用其亲属及学生账户交易“银润投资”股票，账面获利近1470万元。林平忠还涉嫌向他人泄露内幕信息。目前，该案经移交公安机关侦查终结后，正在由检察院审查起诉。岁末年初，证监会针对这两类案件执法情况向市场做了集中通报，在社会上引起强烈反响。

近期大数据挖掘出的案件，往往涉案金额巨大，构成刑事犯罪。有一起内幕交易案件仅非法获利金额就高达3.35亿元，“老鼠仓”案件平均涉案股票达120支，平均交易金额6.53亿元，平均违法所得1294万元。目前，证监会已将涉嫌利用相关20家金融机构的未公开信息从事非法交易活动的39名涉案人员依法移送公安机关，有的已受到刑事处罚。有“大数据捕鼠第一单”之称的马乐案因最高检罕见抗诉而引起广泛关注。该案中，马乐利用其担任基金经理的信息优势，投入本金300多万元，操作3个股票账户，通过临时购买的不记名电话卡下单，先于、同期或稍晚于其管理的基金账户买入相同股票76支，累计成交金额人民币10.5亿余元，从中非法获利人民币1883万元。2013年7月11日和12日，证监会冻结涉案3个股票账户，冻结资金共计3700万元，同年7月17日，马乐到深圳市公安局投案自首。

在严厉打击的同时，证监会综合运用日常监管等多种手段，发挥案件查办警示教育作用，提高从业人员自律诚信意识，完善行业监管规则，健全机构自我监控体系，努力构筑预防利用未公开信息交易的综合立体网络，在严惩违法犯罪分子的同时，推动了证券期货基金行业持续健康发展。

任重道远 执法永远在进行时

证监会对违法行为的坚决打击，有效震慑了违法犯罪分子，在市场赢得了赞誉。但是也要看到，由于我国资本市场在整体上仍处于新兴加转轨阶段，各类市场约束机制尚不健全，特别是对内幕交易和“老鼠仓”行为人的法律责任体系不健全，民事赔偿责任缺位，行政追责手段相对单一，相关刑事判决力度较轻，加之目前证监会行政调查手段相对有限，在各类市场主体和相关人员的诚信守法意识还亟待提高的情况下，监管执法形势依然严峻，执法任务依然繁重。2014年，证监会新增立案调查205起，其中内幕交易93起，占45%;利用未公开信息交易27起，占13%。涉案主体日益复杂，违法行为越来越隐蔽。从事内幕交易的人员范围除了内幕信息知情人、知情人亲友等关系密切人员外，还涉及知情人的司机、校友、客户、原同事等较外围人员。“老鼠仓”行为也从交易环节向上下游蔓延，涉及证券公司、保险资管、商业银行等。行为人大量使用亲属账户和无身份关联的他人账户，且开始使用融资账户，同时出现内幕交易与上市公司信息披露违法交织化趋势。

2015年，证监会在总结以往监管执法经验的基础上，持续保持对内幕交易和“老鼠仓”等各类证券违法行为的高压态势。证监会主席肖钢在刚刚召开的2015年全国证券期货监管工作会议上，围绕“聚焦监管转型提高监管效能”，就如何做好下一步监管执法工作做了全面部署。证监会相关单位和部门按照证监会党委部署，正在进一步强化前后端的协调配合。特别是在执法前端，以市场监控系统、举报分析系统、舆情监测系统为主要内容，以自律监管机构、日常监管部门和其他执法单位的线索移交为依托的“六位一体”的线索渠道体系已经形成。在违法线索的发现、案件调查以及案件审理处罚等方面，监管执法整体合力也正在不断增强。

有效打击和防控内幕交易和“老鼠仓”行为，离不开监管部门与公安、纪检等相关方面的通力合作。前期，证监会与公安机关就打击“老鼠仓”行为探索建立了行政调查与刑事侦查“同步研究、联合调查”新模式，并取得了初步成效，实现了双方的优势互补，适应了资本市场执法工作的现实需要。下一步，相关方面需要在执法协作方面建立更加有效的协调配合机制，同时，立足于源头治理和综合防控，不断提高市场主体规范运作水平和从业人员自律诚信意识。只有这样，才能从根本上消除内幕交易和“老鼠仓”这一市场“毒瘤”。endprint