论宅基地退出法律机制

[摘要]随着现代经济的高速发展和城镇化水平的提高，由于我国没有明确的宅基地退出法律机制，宅基地闲置问题严重，而建设用地却非常紧缺形成对比。文章立足分析目前法律困境，提出建立宅基地退出法律机制的必要性及相关建议，完善宅基地使用权制度。

[关键词]宅基地退出；宅基地闲置；退出登记

宅基地流转是我国集体建设用地使用权制度改革的重要组成部分，但是由于目前我国没有完整的宅基地退出机制，导致了如大量宅基地闲置、“一户多宅”等问题。建立一套宅基地退出机制是解决合理配置宅基地资源的有效途径。

一、建立宅基地退出机制的必要性

宅基地的退出，指改变农村中无偿取得、使用宅基地的制度，实行农民彻底放弃和退出其所拥有的宅基地使用的权利，包括宅基地使用权人主動退出、有偿转让或者移交使用权和放弃依法拥有的使用权等。农民取得宅基地有相对严格的规定，但是目前退出宅基地的相关规定并不清晰，实践较为混乱。

（一）农村宅基地实际利用状态

目前我国农村宅基地的利用主要存在以下问题：

第一，宅基地闲置问题严重。此种情况多发生在劳动力转移较多的农村地区，不少农民进城务工后在城镇定居，这一部分人群已经不再需要宅基地，其宅基地并未得到有效利用或处理，导致农村的宅基地闲置荒废。

第二，“空心村”问题严重。随着城镇化进程的加快，由于村内经济条件的限制或者规划不合理、宅基地管理薄弱等原因，村内住宅的交通、面积或者其他便利条件不能满足农民现在的生活需求，而新建的住宅大多向村外蔓延，导致许多村内的宅基地或住宅被闲置荒[1]。

第三，一户多宅与面积超标问题普遍。虽然规定“一户一宅”，但是宅基地超标现象较为普遍。此种现象的形成有以下几方面原因：第一，新房屋已经修建完成，但尚未迁入；第二，新宅基地上房屋已经建成，但是仍占用旧宅基地；第三，新宅基地上房屋已经使用，但是旧宅基地上老房屋未拆除，造成旧宅基地的闲置；第四，新宅基地已经申请取得，但是由于各种原因未投入建设使用，造成新宅基地的荒废[2]。

（二）国家建设用地紧缺

随着城镇化和工业化水平的提高，城市土地市场逐渐饱和，市场对农村宅基地的市场需求急剧增长。对这样供求关系的规范化有助于缓解城市用地的紧张，同时实现农村土地优化利用，为建立宅基地退出机制奠定了经济基础。国务院2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》提出了“增减挂钩政策”，合理规划整理农村建设用地与城镇建设用地的周转机制，实现了宅基地价值的显化，与此同时也增加了宅基地退出的紧迫性。

二、宅基地退出的法律困境

（一）宅基地产权界定不明

1.宅基地产权与房屋产权界定的分离。按照当前的法律规定来看，宅基地使用权和农民对于在宅基地上所建造的房屋所享有的财产所有权性质不同，但宅基地和房屋呈现出“地随房走”的特点，两者具有不可分性。宅基地的流转会涉及到房屋相应权利的变更，反之亦然。由于宅基地产权与房屋产权界定的分离，附着于宅基地上的房屋的处分权、使用权和收益权等相关权益会因为宅基地的无偿退出受到影响，导致农民的利益受损。

2.登记制度缺失。目前我国没有明确的宅基地登记制度，现实中实际存在的农村住宅的买卖和租赁行为不可得到登记，宅基地的退出也缺乏相应的实施细则。一系列制度的空白，导致农村宅基地私下流转的双方的财产权益都得不到保障，宅基地使用权的流转价格往往远低于土地市场价格，对农民自身利益和土地市场秩序都造成损害。

（二）目前我国宅基地退出机制缺乏可操作性

我国目前对于宅基地的退出和流转的规定，大都过于宽泛，缺乏可操作性，无法对宅基地退出提供有效指导。如《土地管理法》第65条只规定了可以收回宅基地的三种情况，其中给予补偿的情况相应的具体补偿标准和方式也未明确。同时，由于缺乏有效的宅基地退出奖励和惩罚的市场机制，难以从根本上消除建新不拆旧的现象。[3]再如《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》虽然对宅基地闲置的不同情况做出区分，针对不同地区进行差异性处理，但是依然不够明确，操作性较低。

（三）与现有法律规定存在问题

按照我国《继承法》的规定，农民在自己申请的宅基地上所建造的房屋属于公民死亡后的遗产，依法可以继承。根据前文所提到的“地随房走”原则，宅基地可以随房屋继承。但是，一旦宅基地使用权的继承者并非本集体经济组织成员或者虽是本集体经济组织成员但已依法申请宅基地的，那么继承便不符合条件，与相关规定矛盾。

（四）缺乏补偿和保障措施

缺乏配套的补偿机制和相应的保障措施是导致大量宅基地闲置的两大重要原因。一方面，没有适当的补偿，农民便无主动退出宅基地的意向。另一方面，由于目前我国农村社会保障制度并不完善，农民权益在宅基地退出过程中难以得到有效保障。

首先，对于农民而言，如果没有一些激励或者补偿措施，便无主动退出宅基地的动力。宅基地上大多建有房屋，属于农民的个人合法财产，不能强制收回。其次，宅基地收回后没有利益奖励。宅基地并不能向本集体经济组织以外的成员转让，在这样的限制条件下，无论收回与否都无法创造更大的价值，自然村集体也没有收回宅基地的动力。

其次，目前我国缺乏针对宅基地退出的社会保障机制，主要表现在：第一，我国农村的社会保障措施并不健全，缺乏相关的福利保障。第二，我国城乡户籍仍有较大差别，部分农民虽然退出宅基地、迁入城市，却无法享受城市的各种社保福利，也无法享受退出宅基地所应有的补贴。第三，部分地方政府部门，出于某些私利的驱使，强制农民退出宅基地，剥夺了农民的宅基地使用权，侵害农民的合法权益。

三、完善农村宅基地退出法律机制的对策

宅基地退出机制可以有效推动退出行为的顺利实现，提高土地利用效率。笔者认为可以从以下几个方面进行完善：

（一）完善相关法律法规

将宅基地的“退出”纳入法律管理的轨道。首先，宅基地的审批应当严格按照土地管理的相关规定进行。其次，应当建立和完善宅基地退出后相应的补偿机制。农民退出宅基地后不再申请新的宅基地的，村集体或者当地政府应该补偿农民相应的财产损失。对于不按规定擅自建房、闲置宅基地的行为，予以惩处。

（二）建立宅基地退出登记制度

宅基地有偿退出的基础是清晰的产权和完善的登记制度，贯穿始终宅基地退出的整个过程。为了保障宅基地合法顺利的退出，防止不必要的纠纷发生，更好地保护当事人的合法权益，必须明晰产权关系，规范登记制度。统一的宅基地登记和变更制度能使土地产权清晰明确，為宅基地的有效退出提供基础保障，立法应当对此制度予以建立和完善。

宅基地退出应对主体进行严格限制，对于宅基地的退出主体，笔者认为应有两类：第一，在本集体经济组织有多处宅基地或者闲置宅基地的农户；第二，本集体经济组织建有集中住房，农民退出宅基地后有新的住房的；第三，已经进入城镇，有稳定的工作和收入来源，享受城市社会保障或者已经在城市购买商品房的农户。这三类农户不以农村宅基地为唯一的依赖，退出宅基地后都有住处，一旦自愿退出后，没有再申请宅基地的需要[4]。

（三）建立宅基地退出的补偿机制

建立宅基地退出后的补贴与补偿机制，可以促使农民更积极主动的退出宅基地，以弥补农民退出宅基地后造成的财产损失和社会保障损失。对于补偿的标准和方式，政府要作出一个详细的规定，以指导宅基地的退出补偿工作。宅基地退出的经济补偿，可采取货币补偿、产权置换等方式进行。[5]

农民退出宅基地的补偿方式应区别对待。第一，对于放弃宅基地后不再申请新的宅基地，但继续在本集体经济组织生活的农民，可以给与其一定的货币补偿或者养老生活补助，并且继续保留其集体土地承包经营权，保障其在农村原有的福利待遇不受宅基地退出的影响。第二，对于“一户多宅”和宅基地面积超标的情况，农民按规定退出宅基地后，要补偿农民房屋价值的损失。第三，对于放弃宅基地后定居城镇的农民，可以给与其购买保障性住房、公租房、经济适用房时的补贴或者优惠，保障其放弃农村宅基地后可以很好地融入城镇的生活，享受医保、社保等方面的优惠。

（四）建立有效的利益导向机制

针对农民没有动力退出宅基地的情况，可以建立一种奖惩机制，以利益推动农民主动退出闲置或者超标的宅基地。对于超标、闲置等不同情况的宅基地应该具体问题具体分析，分别建立有针对性的利益导向机制，以求能够更加高效地解决宅基地退出问题。

第一，针对一家农户拥有多处宅基地或者其所拥有的宅基地面积超过法律规定的情况，设立超出规定部分的宅基地使用费，通过缴纳宅基地使用费增加农户的使用成本，促进其主动退出多余部分的宅基地。

第二，对于“空心村”等闲置宅基地的情况，可以设定高额的空地税以增加闲置成本，闲置时间越久，农民需要缴纳的空地税就越多，以此来促使农民尽快处置空闲宅基地，从而达到宅基地的有效利用。

第三，建立建新拆旧履约保证金制度。[6]通过建立履约保证金制度促使农民及时拆除老宅基地上的房子。具体而言，在农民申请取得新的宅基地时，要求农民交付一定的保证金，约定其在其新房屋建成后的一定期限内拆除旧房屋，以便村集体经济组织及时收回宅基地。保证金在农民拆除旧房屋后按时交付农民，如果旧房屋没能按时拆除则保证金不再返还[7]。

第四，建立退宅奖励机制，对于退宅还耕的农民给予一定的经济补偿和奖励，以促进宅基地的高效转化和利用。

四、结语

为高效利用宅基地，同时缓解建设用地紧缺的问题，亟需建立一套完善的宅基地退出法律机制。建立起宅基地退出登记制度以及与退出相应的补偿机制，不仅规范了宅基地退出的程序，也保障了相关利益群体的权益。为此，应综合考虑各方利益主体的诉求，建立起符合我国国情的宅基地退出法律机制，并合理发挥其在土地流转过程中的重要作用。

参考文献

[1]刘福海，朱启臻.中国农村土地制度研究[M].中国农业大学出版社2006年版，第145页.

[2]孙宪忠.物权法实施中的重大问题研究[M].2010年版，第318页.

[3]周军辉，唐琰，孙浩.基于城乡统筹的宅基地流转与退出机制研究[J].现代商贸工业，2011年第1期.

[4]张云华.完善与改革农村宅基地制度研究[M].中国农业出版社，2011年版，第81页.

[5]罗伟玲，刘禹麒.基于产权的宅基地退出机制研究[J].国土资源科技管理，2010年第3期.

[6]黄星.建立宅基地退出机制的思考[J].国土资源导刊，2009年第6期，第62页.

[7]罗伟玲，刘禹麒.基于产权的宅基地退出机制研究[J].国土资源科技管理报，第3期，第125页.

[作者简介]胥沁庆（1991-），四川南充人，西北大学法学院2013级研究生，研究方向：民商法。

基金项目

本文系陕西省教育厅专项科研计划项目《陕西农村土地整治中的法律问题研究》（项目编号：14jk1707）成果。