中国农村最低生活保障适度水平与支付能力研究

张乃亭

(山东大学 法学院，山东 济南 250014)

中国农村最低生活保障适度水平与支付能力研究

张乃亭

(山东大学 法学院，山东 济南 250014)

建立和完善农村最低生活保障制度，关键是要确定农村最低生活保障的标准以及农村最低生活保障的资金支出是否会对财政构成压力。根据测算，当前我国农村最低生活保障标准虽然已经基本接近根据扩展线性支出系统模型测算出的结果，但还有进一步提高的可能。同时，我国农村最低生活保障的资金需求占GDP的比重仅为万分之四，占财政支出的比重约千分之二，说明国家财政支出完全可以承担，而且不会产生过大的财政压力。本研究的政策含义:目前我国农村最低生活保障水平应当进一步提高;多层次、多渠道筹措农村最低生活保障制度资金，作为拓宽农村最低生活保障制度的资金来源，可以多措并举，但主要应以财政负担为主。

农村最低生活保障;适度水平;支付能力

一、引言

农村贫困是长期困扰我国社会经济和谐发展的重大问题。早在解放初期，我国就已在广大农村地区建立了以集体经济为支撑的五保供养、特困户救济等农村救助制度，对于缓解农村贫困人口的生活压力起到了一定作用。但是，随着农村联产承包责任制的实行，集体经济的逐步瓦解，这种主要依靠农村自身产出和提供救助资源的方法不灵了。而且，随着中国经济体制改革的逐步深入，城乡之间、农村内部的贫富差距越拉越大，农村社会的贫困问题也越来越突出。目前，我国农村贫困问题的解决更多地寄希望于农村扶贫战略的实施，即通过经济发展来改善和提高农村贫困人群的生活水平。

与1993年开始建立并于1997年开始普及的城市最低生活保障制度不同，1990年山西省在进行建立农村社会保障体系试点时，最早提出了“农村最低生活保障”这一概念。但是由于种种原因，这一政策意图在当时并没有能够发展成为可行的社会政策。1996年民政部《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中明确指出，“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。此后，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。2004年中共十六届四中全会以后，确立了构建社会主义和谐社会的战略目标，农村低保制度的建设摆上了政府的议事日程。指导思想是“有条件的地方，要探索建立农村最低生活保障制度”。2007年《政府工作报告》提出:“要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”到2007年底，经过30多年的经济开发性扶贫，中国的贫困人口大大下降。2008年，以年收入785元及以下为标准，中国的绝对贫困人口还有1479万人，以年收入1067元为标准，中国农村的低收入人口还有2841万人。享受低保的农村居民已经增加到3452万人，农村低保支出达到了104亿元;2008年，农村低保对象达到4284万人，农村低保支出达到222亿元;2009年，农村低保对象达到4759万人，农村低保支出达到345亿元。①唐钧:《中国城乡最低生活保障制度回顾与评析》，上海发展改革信息网2010－10－14。2013年，农村低保对象5388．0万人，支出农村低保资金866．9亿元。

2007年农村最低生活保障制度在全国范围内得到建立，开始了农村最低生活保障制度的普及时代。然而，农村最低生活保障制度比城市最低生活保障制度的普及还是晚了近十个年头。目前看农村最低生活保障制度还需要进一步创新和完善，特别是农村最低生活保障标准的适度水平要如何计算、是否会对中国的财政支出构成巨大压力等问题。这也是本文重点研究的两个问题。本文从农村最低生活保障标准的计算方法入手，采用扩展线性支出系统测算农村最低生活保障标准的适度水平，并根据全国绝对贫困人口和相对贫困人口数量，计算全国建立农村最低生活保障制度的资金需求占GDP的比重、占财政支出的比重，以表明建立相对完善的农村最低生活保障制度不会对中国财政形成巨大压力。

二、我国农村最低生活保障标准适度水平的确定方法

农村最低生活保障标准关系到农村贫困人口的基本生存问题，也决定着财政资金负担的多少，是建立农村最低生活保障制度的关键环节。最低生活保障标准是社会保障制度体系的重要内容，它的主要目的是履行生活保障的职能，以便人们在年老、失业或其他缺少固定收入的情况下，能维持最低生活限度的生活水平。确定最低生活保障标准的关键在于计算出科学合理的最低生活水平标准，这一标准就是人们常说的“贫困线”。常用的测算贫困线的方法有以下几种:

(一)恩格尔系数法

这种方法主要是利用恩格尔定律，以恩格尔系数，即食物支出占收入的比重作为生活状况的评价指标，认为恩格尔系数在50%－60%的范围内，即食物支出占全部收入的50%－60%的开支额度即为这一地区的贫困线。然后，再根据营养学会提供的最低营养标准和各地的饮食、风俗习惯计算出具体的最低食品支出，就可以得到恩格尔系数，贫困线标准也就随之而定了。这一贫困线计算方法由于有恩格尔定律的理论支撑，而且计算较为简便，其食品开支额度的计算充分考虑了不同地区、不同人群的各自特点，所以恩格尔系数法曾经被较多采用，我国许多贫困线研究也常引用恩格尔系数法作为衡量评估当前贫困线水平的工具。比如，北京市农村低保平均标准的计算就是最基本食物消费支出标准除以恩格尔系数60%得出的。但是，恩格尔系数法也存在明显的缺陷:首先，恩格尔系数为50%－60%即为贫困线，这一数据在我国的适用性还需进一步验证;其次，恩格尔系数法是根据满足人的生活需求的最低营养摄取量来确定食品消费项目和数量，并估值计算出饮食费用，这一方面可能导致救助标准过低，另一方面在计算上要列出所有食品消费项目过于繁琐也难免疏漏，容易造成计算的不准确。

(二)基本需求法

该方法又称市场菜篮法、必需品法。是根据家计调查，由居民参与决定各项消费，并对其生活的重要程度确定生活必需消费的最低需求量，再对每一项依据5%最低收入户的实际消费混合平均单价计算的金额，作为贫困标准。优点是:由居民来决定生活必需品，比较切合居民生活实际状况，又能调动起居民的积极性，同时按照不同地区的物价来分别计算，可以真实反映不同地区基本支出的实际状况。但是，基本需求法同样仅仅是针对贫困人群的最基本生活所需，忽略了其他发展因素，保障标准难免过低。另外，由于市场菜篮子里的物品由居民决定，其缺乏规范统一的客观标准，对于什么才是必需品的争议较大。为了避免争议通常只能是选择一些争议小的必需品清单或由专家来决定，使测算出的贫困线缺少较强的代表性和全面性，标准很可能会被进一步降低，而且测算起来比较复杂。

(三)数学模型法

这一方法主要是使用计量经济学原理，通过大量的数据分析，用定量的方法研究居民的消费，用消费支出额度将居民生活状况进行指标化，并且进行定量分析，如用居民医疗费用支出反映居民的健康水平，以家庭教育支出反映居民受教育的能力，使家庭生活状况更加具体化。由于对不同地区的大量数据进行了调查分析，具有较强的实证性，论证过程较为严密，主观人为的影响受到一定制约，通过数学模型确定最低生活保障线的方法较为科学规范。当然，这种测算方法的数据调查要求较高，数据处理需要专业的统计软件。目前，在数学模型法中使用最多的是扩展线性支出系统(ELES)。

三、以扩展线性支出系统理论测算农村最低生活保障标准

(一)扩展线性支出系统模型的内涵

扩展线性支出系统模型，即ELES模型，是经济学家卢赫于1973年在美国计量经济学家斯通的线性支出系统模型的基础上推出的一种经济意义清楚的需求函数模型，被广泛地运用于消费行为研究。扩展线性支出系统模型假定某一时期人们对各种商品(服务)的需求量取决于人们的收入和各种商品的价格，而且人们对各种商品的需求分为基本需求和超过基本需求之外的需求两部分，基本需求与收入水平无关，居民在基本需求得到满足之后才将剩余收入按照某种边际消费倾向安排各种非基本消费支出。也就是说，虽然每个人对同一种商品的需求是不同的，但为了维持最低的生活标准他们的基本需求是一致的，这样便可以利用扩展线性支出系统函数求出消费者的基本消费需求的货币形式，并以此作为最低生活保障标准。①陈秋玲等:《基于扩展线性支出系统模型的我国城镇居民消费结构》，《管理学报》2010年第1期。

(二)ELES模型计算公式

假设将人们的消费支出具体划分为I类，则各类商品的消费支出可以用模型表示为:

其中，Vi是对第I类商品的消费支出，Pi和qi分别为第I类商品的价格和基本需求量，bi为边际消费倾向，V0为基本需求总支出，Y为收入水平。此模型即所谓的“扩展线性支出系统模型”(ELES模型)。

如果样本数据为横截面数据，则可以设:

则模型(1)可以表示为:

对公式(2)两端求和得:

由公式(2)也可以得出:

本文将根据以上公式对现有的农村最低生活保障标准的适度性进行测评，并构建测算农村最低生活保障适度标准的计算框架。

(三)ELES模型用于农村最低生活保障标准测算分析

运用扩展线性支出系统进行消费结构分析，较恩格尔函数模型及其它模型有着明显的优势。扩展线性支出系统的优势:

1．对农村最低生活保障标准进行计算时，将农村消费者所需要的商品分为几个大类，这几大类商品包括了农村居民大部分对主要消费需求，如健康及教育，都以相关的医疗保健及教育费支出等来反映;在消费支出的划分上，是以消费量的多少、支出的大小来衡量商品是否属于必需品。这就提供了在测量贫困时既反映结果与过程的双重贫困，又将绝对贫困与相对贫困统一起来。

2．在实际测算上，因为大类商品价格往往难于确定，扩展线性支出模型可以有效地规避采用商品大类价格进行计算的问题，只与收入和该种商品的消费支出有关，数据较容易获得。

3．对于不同收入的消费者，在同一时刻其所面临的市场价格是一致的，而且每一个人的基本消费支出也基本一致。这给农村最低生活保障标准的测算提供了重要的前提假定。

4．扩展线性支出模型的计算方法较为科学，受人为因素影响较少，一旦建立一个计算系统，对于编制人员就非常方便。同时，在每年的统计资料中已经反映了居民的消费随收入的变化情况，所以测量到的农村最低生活保障标准自身有随经济发展进行调整的功能。

(四)农村最低生活保障标准测算实例

本文将农村居民的消费支出划分为八大类，分别为食品、衣着、家庭设备用品及服务、医疗保健、交通、通讯、娱乐教育文化服务居住、杂项商品与服务等，同时对人均收入按收入五等分分组(见表1)。

表1 2013年按收入五等分农村居民家庭收入基本情况(单位:元)

表2给出了2013年按收入五等分农村居民家庭平均每人生活消费支出情况。

表2 2013年按收入五等分农村家庭平均每人生活消费总支出与现金支出(单位:元)

表3是对每一大类商品按不同的年人均收入阶层进行回归分析结果。

表3 农村家庭年人均纯收入与各项支出的回归分析结果

利用表3所提供的数据，可以计算出我国农村的贫困线:

将1474．32/12=122．86元平均到每一个月，即我国农村最低生活保障标准约为每月123元左右。用扩展线性支出系统需求模型来测算农村最低生活保障线也并不是完美无缺的，因为受统计数据样本的数量和质量影响较大，计算出的结果会存在一定的偏差，所以也不能绝对地认为我国农村现行的低保标准比我们计算出来的结果偏低，现行标准就一定不合理。应当说，用此方法相对于其他测算工具具有一定的先进性，这一测算结果对评估和调整我国农村最低生活保障标准还是具有较大参考价值的。

四、我国农村最低生活保障制度支付能力的测算

农村最低生活保障制度的关键是资金问题。由于农村最低生活保障制度的受益对象是贫困家庭，所以其本身无法像其他社会保险制度那样履行供款义务，主要的资金来源只能是政府财政，所以各级政府的财力是评估农村最低生活保障制度支付能力的关键因素。

(一)农村最低生活保障制度资金需求量的测算

农村最低生活保障制度的资金需求量主要由两个因素决定:一是制度保障人数;二是每个人的补贴额度。因为低保制度的救助采取差额救助的原则，所以政府只要补足贫困人口收入和最低生活保障线之间的差额即可，最高个体救助额度也就是低保标准。由于农村绝对贫困人口与相对贫困人口的年平均收入数据的统计缺失，因此准确的补助差额难于测算。根据目前政府的农村低保年人均支出水平，在假定物价不变、东部和西部绝对贫困线差距取最大值的情况下，可以做出每年平均每个绝对贫困者的补助额为200元的假设。相对贫困者的补助额取当年相对贫困线减去绝对贫困线的最大值。下列公式为根据上述假设所得出的贫困人口救助额度计算公式:

农村绝对贫困人口年需救助额=200×绝对贫困人口数

农村相对贫困人口年需救助额=(相对贫困线－绝对贫困线)×相对贫困人口数

政府对农村低保支出的绝对数额是呈平稳下降趋势的，虽然最低生活保障标准逐年提高，但提高幅度不大，而且贫困人口数量呈逐年递减趋势，所以从数据上看我国农村低保资金的需求量是逐渐降低的。

(二)农村最低生活保障资金需求与政府支付能力的对比

1．农村最低生活保障资金需求占国民收入的比重。农村最低生活保障资金需求从绝对量上看，所需贫困救助资金额度是逐年减少的。从资金供给角度考察我国农村最低生活保障的支付能力，还要看这些救助资金支出的额度在国民收入和财政支出中所占的比重。

长期以来，我国对贫困人口的救助分为绝对贫困线和相对贫困线两个标准，所以在计算支付能力时仍要按这两个标准分别测算。

按农村绝对贫困线标准，计算的农村贫困人口年救助额占国内生产总值的比重:

绝对贫困线下的贫困人口年救助额占国内生产总值的比重=农村绝对贫困人口年需救助额/当年国内生产总值

按农村相对贫困线标准，计算的农村贫困人口年救助额占国内生产总值的比重，则要先对相对贫困线下的贫困人口年救助额进行计算，然后再把绝对贫困人口在相对贫困线下的差额救助值一并加进去。

相对贫困线下的贫困人口年救助额占国内生产总值的比重=农村相对贫困人口年需救助额+(绝对贫困人口在相对贫困线下的差额救助值/当年国内生产总值)

其中，绝对贫困人口在相对贫困线下的差额救助值=［200+(相对贫困线－绝对贫困线)］×绝对贫困人口数

数值200为假定的每年平均每个绝对贫困者的补助额。

从两种贫困线标准下的年救助支出占GDP的比重可以看出，按绝对贫困线标准进行救助的话，其支出占GDP比重呈逐年下降的趋势，最高不过万分之四，到2013年该项支出所占国内生产总值不到万分之一;按相对贫困线标准进行救助，救助支出占国内生产总值比重也呈明显下降趋势，从千分之四到万分之二，1999年是该项支出最多的一年，为343．2亿元，占国内生产总值的0．4%。2009年国家取消了绝对贫困线和相对贫困线的双重标准，将农村最低生活保障救助标准定在了相对贫困线标准的位置，其所需救助资金也只占到国内生产总值的万分之三。需要说明的是，这两条贫困线下的救助标准都是按照最大值来计算的，因此在实际的农村低保制度运作中各年的低保支出占国内生产总值的比重要比统计数据小得多。

2．农村最低生活保障资金需求占财政支出的比重。农村最低生活保障救助资金主要是由国家财政支撑，从相关统计数据看，无论是按绝对贫困线标准还是相对贫困线标准来衡量，我国农村贫困人口的各年救助额占国家财政支出的比重都是呈明显下降的趋势。绝对贫困线标准下的救助资金需求占财政支出比重从1999年的0．5%下降到2008年的0．05%，下降了近10倍;相对贫困线标准下所有贫困人口的年救助额在国家财政支出中的比重从1999年的2．6%下降到2008年的0．24%，下降趋势更为显著;即便是到了2009年，我国农村最低生活保障标准都统一为相对贫困线水平后，其所需救助资金额在国家财政支出中的比重也只占到0．18%。如果我们将国家财政收入逐年增长、支出速度快速攀升，与逐年减少的农村最低生活保障支出相比，只能得出政府财力越来越充足的结论。这说明，政府财政完全有能力支撑起一个覆盖全面、保障适度的农村贫困人口生活安全网。

郑功成(2003)的研究认为，我国农村最低生活保障制度所需资金仅相当于国家财政收入的0．33%，即使宽松些也不超过0．5%。①郑功成:《社会保障学》，北京:商务印书馆2003年版。这与本文的分析结论基本一致。

(三)农村最低生活保障资金供给的结构调整

为保障农村最低生活保障对象的生活水平不会因物价上涨而下降，同时为保证最低生活保障对象能够享受社会经济发展成果，应当适时调整农村最低生活保障标准，即要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。调整农村最低生活保障标准要遵循及时性原则、公平性原则和充足性原则。

虽然财政对农村最低生活保障制度在总量上具有支付能力，但从农村低保制度试点的实际运行状况看，低保资金大都由省以下财政和村集体共同承担，而且大部分是由市、县、乡镇和村按一定比例共同分担，常见的比例为2:3:3:2。有的地区考虑到农村税费改革后村级财政的负担能力，将农村低保制度的资金支持改由市、县和乡镇按一定比例承担，分担比例或3:2:5、或4:4:2;也有地区则直接由县、乡镇财政负担。实践中，中央和省级财政资金投入比较少，一般是由省以下财政和村集体共同承担，或者直接由县、乡镇财政负担。由区县财政负担的农村低保资金一般要列入区县预算，建立农村低保资金专户，将低保资金纳入社会救济专项资金支出科目，专账管理，专款专用。尽管各地在农村最低生活保障制度的资金供给上都做出了相应的安排，但由于各地经济发展状况不同，财政实力相差很大，所以各地方的财政投入也不尽相同。

目前，由于农村最低生活保障制度完全实行各地方自治，没有在全国范围内实现统筹，也没有把农村最低生活保障制度作为一项强制性制度推行，因此造成各地在制度制定和执行上存在一定的随意性，很多保障措施得不到有效执行。加之农村税费改革导致村和乡镇两级的财政收入锐减，依靠村和乡镇财政支撑的农村低保制度面临“巧妇难为”的境地。而且，国家财政转移支付不能及时到位，农村最低生活保障制度资金的区域性结构矛盾愈发突出。另外，现行的财政税收制度将大量优质的财政资源向中央和省级财政集中，地方财政资源匮乏，众多基层财政沦为“吃饭财政”，地方财政日益增多的负债导致其无暇顾及农村最低生活保障制度的发展。有人统计，我国乡镇财政负债大约在2000－2200亿之间，平均负债达400万元左右，个别乡镇债务达到上千万元。这种情况下，地方财政很难履行向农村低保制度提供资金的职责。

要解决当前农村最低生活保障制度的资金供应问题，关键是要建设覆盖全国的农村低保制度，提高统筹层次，加大中央财政转移支付的投入力度。如果还停留在过去最高供款层次为省级财政的状态，农村最低生活保障制度就不可能克服资金供给瓶颈。中央财政是农村最低生活保障制度最强有力的支持，只有中央财政的介入，才能保证财政资金总量上的承受能力，农村低保制度的资金紧张问题才能够得到缓解。

与加大中央财政转移支付力度相适应的措施，主要是对农村低保支出结构进行相应的调整，改变当前以县乡为主要资金提供者的供款格局，加大中央和省级财政的投入，适当减少县乡两级的财政支持比例，免除村一级的低保资金支出。另外，要多渠道、多元化的筹措农村最低生活保障制度的资金，以保证农村低保制度可靠、持久的资金保障。比如，把中央扶贫开发资金以及扶贫低息贷款方式中的一部分直接转为农村低保资金。当前国家经济开发扶贫工作已经进入到深层次调整阶段，一般能够通过经济开发实现脱贫致富的地区都已基本摆脱了贫困的困扰，而那些仍然处于贫困状态的家庭和个人很显然已不能通过经济开发的方式实现脱贫，唯一能够获得救助的途径就只有农村最低生活保障制度。这从另一个侧面也说明，目前中央扶贫基金等款项的边际产出效应已十分微弱，不如就地转化为农村低保资金，实现更大的资金利用价值，同时也可以减轻财政资金的增量支出压力。

五、结论与政策含义

建立和完善农村最低生活保障制度，一项重要的工作，就是要确定农村最低生活保障的标准以及农村最低生活保障的资金支出是否对财政构成压力。根据测算，我们可以得出这样几点判断:

一是农村最低生活保障标准可以采用多种方法进行测量。当前我国农村最低生活保障标准虽然已经基本接近根据扩展线性支出系统模型测算出的结果，但还有进一步提高的可能。

二是根据测算结果计算出的农村最低生活保障的资金需求占GDP的比重仅为万分之四，占财政支出的比重约千分之二，说明国家财政支出完全可以承担，而且不会产生过大的财政压力。

据此，本研究可以得出两点政策含义:第一，目前我国农村最低生活保障水平可以进一步提高。这对减少农村贫困人口、改善农村贫困人口生活、实现社会公平，建设社会主义和谐社会具有重要价值;第二，多层次、多渠道筹措农村最低生活保障制度资金，作为拓宽农村最低生活保障制度的资金来源，可以多措并举，但主要应以财政负担为主。

(责任编辑:栾晓平)

F323．89

A

1003－4145［2015］07－0142－06

2015－03－06

张乃亭，男，经济学博士，山东大学法学院博士后。

本文系山东省科技厅软科学项目(编号:2009RKA045)的部分研究成果。