新型城镇化背景下安徽县城的地位、作用及发展应对

储金龙

（安徽建筑大学建筑与规划学院；安徽省城镇化建设协同创新中心，安徽合肥230022）

自2012年中央经济工作会议首次提出新型城镇化概念以来，有关新型城镇化的内涵、发展理念、实施路径等话题成为学术界关注的焦点[1-6]。除理论研究外，各级地方政府包括中央多个部委均在积极探索新型城镇化发展思路与实施策略，在实践中积累了诸多宝贵经验。2014年12月29日，国务院正式公布了国家新型城镇化综合试点名单，安徽省和江苏省并列成为国家首批两个新型城镇化建设试点省。作为中部地区重要的农业大省和人口大省，试点建设的核心在于就地就近城镇化。在我国现行城镇建制体系下，县城介于中心城市和小城镇之间，具有城镇化成本低、便于兼顾农业生产等多重优势，在承载农业人口城镇化过程中具有得天独厚的优势[7-10]。安徽省拥有62个县（含县级市），地域范围广，农业人口众多，因此，开展新型城镇化背景下安徽县城发展研究，对于推进国家新型城镇化试点省建设、促进安徽省城镇化空间均衡发展具有重要的实践意义[11]。

1 安徽县城的历史作用回顾

县域是我国城镇体系的重要组成部分，也是省域经济发展的后备军和生力军。安徽省共有56个县和6个县级市，总行政面积112924.45平方公里，2012年，安徽各县总人口4993.9万人，占安徽省总人口的72.35%；创造GDP共8403.71亿元，占全省GDP总量的48.82%，占到全省接近一半的经济总量，同时人口基数大，提供丰富劳动力资源，在安徽省发展进程中起到重要的支撑和推进作用。

1.1 县城对安徽省域经济的支撑作用分析

县域经济是指县级行政区内，以县城为中心，集镇为纽带，以面向“三农”、服务“三农”为直接目的的一种区域经济，而县城是县域经济发展的核心所在。

图1 1990年代以来安徽省县域经济占全省份额变化趋势图

1990年，安徽省县域工农业总产值587.45亿元，占到了全省56.42%的份额；至1994年，县域经济在全省仍然占到超过50%的份额；新世纪以后，行政区划调整使得部分县改市和城市获得迅猛发展，2000年全省经济总量达到3038.24亿元，县域经济在全省所占份额有所下降，占总额的48.10%，仍然维持40%以上水平，直至2003年，县域经济以17570.4亿元的总量占全省份额的44.23%；在此以后，县域经济在全省的地位又逐渐回升，由2003年的44.23%增至2005年的45.89%，直至2012年的48.82%。整体而言，县域经济在全省经济中占据半边天，对安徽区域经济快速发展起到了举足轻重的助推作用，其中，肥西县分别于2011年和2014年入围全国百强县。

1.2 县城对安徽城镇化进程的推动作用分析

2010年中规院从城镇人口分布及商品房销售情况对安徽省城镇化格局进行了调查，结果显示，2000-2009年县城所占比重均处于上升态势，人口比重由2000年的43.2%上升至2009年的50%，县城商品房销售面积由2000年的24.1%上升至2009年的31.6%。从整个省域看，城镇人口向特大城市和县城集聚的趋势明显，特大城市城镇人口比重由2000年的25.5%上升到2009年的26.03%，小城市（县城）城镇人口比重则由22.46%增长为26.85%。可见，县城在安徽省城镇化进程中所起到的作用越来越大。

图2 安徽省各等级城市城镇人口比重变化趋势图

2 新型城镇化背景下安徽县城的地位与作用

2.1 新型城镇化背景下安徽县城的地位

2.1.1 国家新型城镇化规划视角下安徽县城发展定位 传统的城镇化片面强调中心城市等大城市的发展而忽视了中小城镇的潜在力量，国家新型城镇化规划（2014-2030）对中小城市的发展给予了高度肯定和期许，认为中小城市是未来新型城镇化发展重要的推进力量之一，重视和发展中小城市具有广阔的前景。安徽是国家新型城镇化首个试点省，其试点的关键就是就地、就近城镇化。有关部门做过相关调查发现，安徽省人口流动呈现“一大一小”特征，“一大”就是说省外主要向大城市流动，“一小”既省内往县城流动，不作中间距离迁徙，因此，就地、就近城镇化对安徽是最重要的。在现行制度下，人口往县城流动，这是一种比较效益驱动下的行为选择，他是以最小成本获取最大或最好的公共服务；此外，在县城的流动还允许兼业这种行为模式的存在。从这个角度来说，县城是国家新型城镇化安徽试点工作的核心关键环节，新型城镇化试点和重点都在县城。

表1 皖北不同类型农民进城意愿构成一览

2.1.2 长江经济带规划视角下安徽县城发展定位2014年9月，国家正式出台《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，明确把安徽整体纳入长三角城市群，既是国家战略的重大调整，也是对历史渊源的尊重回归，更是安徽重新崛起的历史机遇。因此，作为长三角城市群的重要纵深腹地，安徽省县城应在整个长三角区域思考定位，谋求发展，努力成为长三角城市群的重要支撑点，为将其打造成为世界级城市群贡献力量。根据相关规划，合肥成为与南京、杭州具有同等地位的长三角城市群三大副中心之一，从长远发展来看，这是合肥打造“大湖名城、创新高地”的战略新方向，同时，在国家文件中首次提出建设合肥都市区，合肥周边庐江、长丰、巢湖等县级城市将变得尤为重要。因此，包括庐江、长丰等在内的安徽县城，将成为长江经济带的重要战略支撑点，推动安徽县城建设，是贯彻落实党中央国务院关于推动长江经济带发展重大决策部署的重要任务之一。

2.1.3 省级次区域规划视角下安徽省县城发展定位在《安徽省域城镇体系规划（2012-2030年）》中，全省三大板块将分别打造皖北城市群、合肥都市圈和芜马城市群。近日，交通运输部审议通过《贯彻落实<国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见>任务分工方案(送审稿)》等文件。根据相关要求，国家将以长江黄金水道建设为引领，加快推进综合交通运输体系建设，加快建设综合立体交通走廊，推进形成快速大能力铁路通道、高等级广覆盖公路网、航空网络以及综合交通枢纽建设、加快多式联运发展等工作。因此，未来几年，安徽省高速公路密度必然发生较大提高，镇与镇之间的时间距离将大为缩减，城关镇将成为省域城镇体系的一个重要组成部分，一个配套体系。从这个角度看，县城将是安徽省各大板块城市群建设的重要支撑点，而大城市的作用主要在于示范带动，而不能孤立存在，最终形成以中心城区为主体、县城为支撑、小城镇为补充的区域城镇体系。

2.2 新型城镇化背景下安徽县城的作用

2.2.1 县城是城乡统筹工作的重要抓手 在中国现行市、县、镇城镇建制序列中，城关在中间，处于一种承上启下位置，城市对城关具有引领、指导作用，城关对小城镇则具有示范带动和促进作用。当前，县城和小城镇成为开展户籍制度改革首选地，小城镇可以利用自身优势，发展特色产业，部分条件较好的小城镇甚至可以建设镇村市，与城关一道成为农村人口有序、分层转移的重要载体。作为新型城镇化建设的关键中间环节，其与小城镇和大中城市的有机联系，必将促成大中小均衡发展与布局、相映成彰的城镇格局。之所以说县城这一级非常重要，一方面在于农村是他的广阔腹地，带动县域社会经济发展是其首要任务，另一方面，县城还要与城市尤其是中心城市搞好配合。

2.2.2 县城是县域社会经济发展的龙头 有关行政区划的研究发现，县具有相对独立性，行政区划也最稳固，从历朝历代看，在行政建制方面，县这个级别是最稳定的。因此，县城对县域经济和社会发展具有重要的带动作用，是整个县域的核心所在。在社会经济发展方面，县城是要素集中和效率提高的关键环节，是各项投资以及支柱产业集聚发展的理想地，也是各项社会事业如公共服务设施和基础设施的中心与源头，在统筹城乡设施和社会保障一体化建设方面，县城起到领头和模范作用；在社会管理方面，县城是各项社会管理政策的发源地，是县域社会服务、社会保障和社会管理的中心节点；在体制改革方面，县城具有政策体制机制创新先行的优势，在改革和政策制定的上具有先试先行的引导作用，有利于促进城乡建设水平的提高和人民生活条件的改善。

2.2.3 县城是区域发展和都市区建设的重要节点从县域发展角度看，县城是全县政治、经济和文化中心；从区域发展角度看，如果说大城市是区域发展主体和龙头，那么县城则是区域发展的重要节点。例如，在合肥市“1331”城市空间发展战略规划中，肥西和肥东县城已成为合肥市主城区的重要组成部分，巢湖市区、庐江县城、长丰县城成为三个重要新城区，发挥卫星城市作用，成为合肥都市区建设的重要支撑点。区域特大城市的建设需要周边城镇的资源补给、产业分工及功能协作，县城是区域特大城市产业分工合作、优势互补的重要载体，区域经济和城镇化建设的重要支撑点。

3 新型城镇化背景下安徽县城的发展应对

鉴于县城自身特征以及安徽县城发展实际，我们认为新型城镇化背景下安徽省县城发展是一项长期性艰巨任务，不可能一蹴而就。因此，为了有效完成此项历史性任务，我们建议应分步骤地实现，在不同时期，发展建设的任务有所不同，具体实施步骤共分为近期、中期和远期共三个阶段。

3.1 近期发展应对

（1）在规划建设上，首先应理清县城在新型城镇化建设中的地位与作用，在区域城镇网络体系中，思考县城的产业定位与功能承载；在规划建设上，虽然按照城市要求来规划建设县城，但要求真务实，不能一味盲目攀比大城市，严格按照《安徽省县城规划导则》、《安徽省人民政府关于进一步加强县城规划建设管理的实施意见》以及本研究报告提出的相关标准和要求来规划建设。

（2）在发展模式上，应采用适度超前城镇化方式，通过公共服务设施水平和基础设施水平的提高，来集聚人口、市场和劳动力等发展要素，通过基础设施建设和服务功能提升来带动相对落后的工业化，因此，近期县城发展转型的重点任务在于优质资源的配置，包括教育资源、医疗服务资源和文化娱乐资源，通过服务功能的快速提升来打造县城在人口集聚上的核心竞争力。

（3）在产业选择上，县城应践行反弹琵琶、错位发展的理念，充分利用资源优势，优先发展第三产业和文化旅游产业，助推工业化发展和城镇化建设，皖北灵璧县可谓这种模式的典范，受到省委常委、副省长陈树隆的高度赞扬。

近期重点任务可总结为：明确发展定位、确立发展模式、注重功能提升、规范建设行为。

3.2 中期发展应对

（1）在发展模式上，在县城建设初具规模、人口集聚达到一定规模以后，产业发展成为县城建设的重中之重，有产业才有就业，有就业城市才具有活力。国内外中小城镇发展历史表明，中小城镇的可持续发展必须要有主导产业支撑，特别是有特色的主导产业，否则小城镇将失去发展的基础。

（2）在产业发展上，经济学研究表明：当城市发展到一定水平时，决定城市增长的能力取决于城市能否形成一种繁荣的主导产业，因为这一产业将会派生出新的产业，而新的产业又能形成一种繁荣的主导产业及其派生出的新产业，这种累积和循环的产业发展过程将推动城市不断向前发展。因此，在本阶段，安徽县城发展建设的工作重点便是努力探寻城市的主导产业和特色产业，积极参与长三角城市群的区域性分工。一方面，地方政府应深入分析当前世界和国家产业发展的趋势和重点，仔细研究产业发展中存在的制约性障碍，在产业发展导向的确定、产业发展良好的制度和外部支撑环境的营造等方面制定相关政策，出台诸多优惠政策吸引企业入驻，做好相关服务，从根本上解决产业发展中的诸多问题，以有效促进县城产业的有序发展；另一方面，积极争取上级政府对县级城市产业体系构建的大力支持，产业政策重点向中小城市和小城镇倾斜，包括产业发展重点政策、补贴与税收等财政措施、维护市场秩序的产业政策、促进产业技术进步的政策、产业支撑体系的建设政策等。

（3）在规划建设上，继续加强基础设施建设和功能开发，完善县城的城镇功能，为产业发展搭建良好平台。

中期重点任务可总结为转变发展模式、完善城市功能、搭建产业平台、构建产业体系。

3.3 远期发展应对

当县城的设施建设、功能提升和产业发展达到一定程度后，其发展重点将转变为品质提升和特色塑造上，尤其是文化产业、文化业态和文化设施建设，因为文化才是城市的灵魂。县级城市不求做大、做全，但求做精、做细，最终实现“做出特色、建出品位”的城市发展目标。

4 结语

当前，传统的以经济发展为导向、以过度开发为特征旧的城镇化模式已不合时宜，城镇建设由外延式扩张向特色化、精致化和人文化转型成为必然趋势。在新型城镇化背景下，县城建设迎来了前所未有的发展机遇，国家和地方政府对县城均给予更高期望，其功能也非传统的城关镇所能概括。可以肯定的是，在安徽省推进新型城镇化过程中，县城将扮演越来越重要的作用，而县城建设也将任重而道远，如何成功实现转型，发挥其应有的作用，需要我们不断的去思考、探索与实践。

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