合肥经济圈空间发展特征及对策研究

郑 军，刘复友

（安徽省城乡规划设计研究院，安徽合肥230022）

2006年安徽省第八次党代会提出“省会经济圈”战略构想，2009年安徽省委省政府出台《关于加快合肥经济圈建设的若干意见》，“省会经济圈”正式更名为“合肥经济圈”，范围由原来的合肥、六安、巢湖三市展到合肥、淮南、六安、巢湖、桐城五市。2011年7月根据《国务院关于同意安徽省撤销地级巢湖市及部分行政区划调整的批复》，安徽省撤销地级巢湖市及部分行政区划调整，原本所辖的一区四县行政区划进行相应调整，分别划归合肥、芜湖、马鞍山三市管辖，合肥以及合肥经济圈对全省带动辐射能力越来越明显，经济圈进一步扩容，定远县、滁州市整体相继纳入合肥经济圈范畴，实现合肥经济圈与南京都市圈无缝对接和融合发展。进入新阶段，安徽省委省政府要求推进合肥经济圈加快一体化发展，以合肥建设全国有影响力的长三角副中心城市为统领，深化区域合作，优化资源配置，聚合发展能量，形成整体优势，把经济圈建成接轨长三角、在全国有影响力的城市圈品牌。面临新的要求，合肥经济圈应立足自身发展阶段特征，借鉴国内外经济圈普遍发展规律，解决目前存在转型与特色化发展、空间布局优化、生态文明建设、公共交通组织、特殊功能培育、区域协调发展等诸多问题，提出相应对策和建议。

1 合肥经济圈发展特征

合肥经济圈以合肥为区域对外开放的龙头城市，逐步发展成为我国长三角城市群副中心城市，与南京都市圈、徐州都市圈、武汉城市圈、中原城市群、昌九城镇群、长株潭城市群等形成竞争合作态势。目前，合肥经济圈空间发展呈现以下特征。

图1 合肥经济圈行政区划图

1.1 区域城镇体系结构不断优化，但布局较为分散

近年来合肥经济圈城镇体系不断优化，现包括1个300万人以上的大城市（合肥）、3个50-200万人的城市（淮南、六安、滁州）8个小城市（巢湖、桐城等）和若干小城镇，已基本形成梯次明显、功能互补，大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系，城镇体系职能不断完善，互补性进一步增强。但通过国内类似经济圈以核心城市为中心半径100km范围城镇分布的比对发现，以武汉、南京、郑州，成都等城市为核心，多方向已实现点轴带动、集聚发展，形成较为集聚的城镇群，集聚程度虽有不同，但50～80km范围内已基本呈现出圈层发展态势，而以合肥为中心100km半径范围内，合肥经济圈各城市基本呈分散发展，已有轴带联系也较弱，缺乏空间上集聚，尚未形成集聚圈层，空间布局分散造成圈内城市间集聚效应不明显，功能联系还较弱（图2）。

图2 合肥经济圈水平接近的经济圈城镇分布示意图

1.2 交通基础设施逐步改善，但密度上存在较大差距

合肥经济圈近年加快推进以交通为重点的区域基础设施一体化，经济圈各市县通往新桥机场的快速连接线加快规划建设中，圈内各市县间干线公路改造也加快推进，并修订了合肥经济圈轨道交通线网规划，交通基础设施和互联互通水平有了较大提升。但与国内发展水平较为接近的经济圈相比，交通网密度特别高速公路、轨道交通网密度偏低。根据Google地图显示南京、武汉、成都、郑州等城市100公里半径范围内高速公路网密度已达到300km/万km2以上，为圈层式发展奠定了可达性的基础。合肥经济圈高速公路网密度达到193km/万km2，仅是周边城镇群的0.6倍，差距较大（图3）。

图3 经济圈核心城市周边高速公路网密度示意图

1.3 生态环境保护与综合治理需要加强区域长期有效合作

合肥经济圈生态环境保护和环境综合治理得到重视，其中环巢湖生态文明示范区已上升为国家级生态文明示范区，已编制《环巢湖生态示范区保护与建设规划》指导环巢湖地区各类项目开展，建立清晰、合理的空间秩序和保护与建设规则，包括对环巢湖生态文明示范区部分河道进行水利综合治理和生态修复；污水处理工程、污水管网工程、湿地保护等方面的环境综合治理。但生态环境保护和环境综合治理不是一蹴而就的，需要长期努力和跨行政区域进行深度合作。淮河及巢湖流域综合治理、淮南采煤沉陷区治理、六安大别山生态保育工程等都是合肥经济圈所必须重点关注的生态问题，既需要明确落实责任，也要创新体制机制给予生态保护地区以适当补偿。

1.4 重要潜力功能区域培育缺少上位规划支撑

合肥经济圈内一些重要功能地区缺少上位规划，需从经济圈发展战略准转型、功能互补性以及资源合理利用等角度研究并寻求上位规划和相关政策支持，给予这些地区规划建设合法性，优化区域空间布局，满足区域社会经济发展的实际需要，促进区域整体竞争能力提升。例如合肥新桥临空产业园、环巢湖生态文明示范区、庐南重工业基地，下塘重工业基地、中科智城、淮南化工基地、六安东部新城、霍邱钢铁基地、金寨现代产业园、滁州定远盐化工基地、汊河产业基地和乌衣产业基地等。

1.5 相向发展已成为空间拓展主要趋势，但缺少协同机制

从合肥经济圈各城市规划图拼合看，围绕交通走廊，相向发展是城市主要空间拓展方式。合肥主城区向四个方向拓展，建设北部城区、西部城区、南部滨湖新区和东部城区；淮南中心城区向南建设山南新区；六安中心城区向东建设东部新城；滁州向南京方向建设产业新城；桐城围绕交通走廊建设东部新城。但总体来说区域城镇密集度不高，城镇发展呈现均衡分散，城市规划道路网不协调，各城市路网相对自我封闭，城镇规划形态分散未凸显优势，尤其是城市边界邻接地区未受关注（图4）。而目前邻接地区正在成为新的空间增长点邻接地区的边界合作共赢、产业协作共建、基础设施共享、生态环境同治发展诉求日益明显。

图4 合肥经济圈各城市规划拼合图

2 国内外经济圈经验对合肥经济圈发展的借鉴

2.1 空间组织由中心集聚转向外溢辐射和相对均衡

根据国内外经验经济圈空间形态主要有“强核”、“外溢”、“布网”、“整合”、“耦合”等发展阶段，总体呈现由集聚向相对均衡，有机分布的发展态势。成熟前期，采取中心城市集聚带动战略，一般以单中心模式、圈层结构、点轴模式组织空间；进入成熟期后，努力构建扁平状网络结构。国内以济南、南京、武汉、合肥、太原等省会城市为区域支点的城镇集聚区，城镇空间总体趋向大中小城市和小城镇协调发展的格局。建议合肥经济圈空间结构组织采用分步式策略，近期构建一种点轴空间格局，增强合淮、合六、合宁、合芜、合安等五个通道沿线城镇功能培育，实行TOD开发建设策略，引导城镇沿通道地区组团式布局，控制沿交通线无序蔓延，其它地区则重视保护农业生产空间和生态环境；远期则构建一种网络状格局。

2.2 加强生态环境建设，构筑生态文明保障体系

重视生态核、生态屏障、生态廊道、生态斑块与人居环境建设。强调“环境同治”，构筑合肥经济圈环巢湖生态核、大别山生态屏障、沿淮河和引江济淮、大型水利工程、江淮分水岭等生态廊道，形成“一核、一区、四廊、多斑块”生态体系；建设策略方面采用综合利用、焚烧、生化处理等形式，推动固体废物的3R进程（特别是作物秸秆的回收利用）；加强生态景观和文化景观管制空间管制，引导区域生态安全格局和历史文化体系的有效保护与利用；构建统一的区域环境目标和标准，实施推广循环经济和生态城镇建设指标体系；共建共享污染处置设施；促进圈内节能环保产业集群化、规模化发展。制定保障措施，构建区域生态环境管理协调机制，通过“联席会议”、“联合行动”、“信息互通”、“联合办公”等多种形式加强协作；建立污染源监控、环境质量检测、污染事故应急处置三位一体的区域环境安全保障系统。

2.3 加强交通基础设施建设，重点支持城际轨道交通建设

区域交通基础设施一体化是经济圈建设先行条件，应积极构建一小时城际通勤圈和生活圈，近期提升合宁、合淮、合六、合安、合芜等交通通道的通行能力，建设以合肥为中心，1小时之内到达各主要城市的交通圈和生活圈；适时进行合淮、合芜、合六、合宁、合安城际铁路建设；以高速铁路、城际轨道、高速公路为纽带，串联经济圈重要发展区、主要城镇和休闲游憩地区，形成生产、生活与休闲发展轴线；建设合肥连接淮南、六安、滁州、桐城等城市与各自周边重要城镇的公交线，逐步实现5大城市间公共交通无缝衔接；实现圈内公交、长途汽车票收费、高速公路缴费一张卡轻松支付（图5）。

图5 合肥经济圈城际轨道交通引导示意图

2.4 设立若干特别政策地区，支持其加快发展

依据《安徽省城镇体系规划（2012-2030）》，结合合肥经济圈发展的实际情况，借鉴国内外重点战略地区或产业基地发展的经验，按照分类发展的原则，支持合肥经济圈重要功能区发展。重要功能区可通过城镇等级规模优化支持发展，也可以参照皖江城市带承接产业示范区集中区的相关政策单独供应土地。主要有以下几个类别：（1）重点支持基于资源开发的产业基地。例如淮南煤化工基地、定远盐化工基地、庐南重工业基地、霍邱钢铁基地；（2）按照依托特大城市的市场和资源要素或发挥边境区位优势，加强经济圈与周边区域合作。例如滁州汊河产业基地和乌衣产业基地、六安叶集试验区等；（3）从战略视角提升区域整体竞争力。例如中科智城等高新技术产业集聚区；（4）响应国家扶贫开发号召，培育有特色的空间载体。例如金寨现代产业园；（5）培育独立于城市之外的区域综合交通枢纽。例如空港经济示范区；（6）立足合作共建和优化区域空间结构。合淮共建产业基地、合六产业基地等。

2.5 继续创新组织架构与实施机制

根据国内外经验设立跨行政区管理机构，实现官方与非官方跨区域协调机构并存。官方机构参照皖北办和皖江办规格，在省级层面成立合肥经济圈规划协调领导小组，由分管副省长任组长，全面领导经济圈建设，协调各方利益；非官方机构成立合肥经济圈规划建设委员会，成员由大学教授、企业集团负责人以及社会团体组成，定期召开经济圈规划建设研讨会，并负责审核经济圈一系列规划编制成果，对各项建设工作进行监督；同时围绕经济开展各种论坛、峰会与合作洽会谈。

颁布各种法律法规保障规划实施，不断拓宽经济圈建设资金渠道，探索土地利用新机制和生态、资源利用与补偿机制。颁布法律、签订协议，通过安徽省颁布“一条例一决定”为合肥经济圈的建设发展提供行政和法律保障；圈内各城市政府签订共同遵守的协议和公约；优化合肥经济圈内土地利用空间格局，通过有效的土地利用评价系统，建立土地利用规划指标调剂、耕地保有量和基本农田保护面积易地代保以及新增耕地指标有偿调剂使用制度。

3 总结

近年来随着合肥现代化滨湖大城市建设持续深入推进，合肥正向全国有较大影响的区域性特大城市迈进，打造长三角城市群副中心城市，合肥对合肥经济圈乃至全省带动辐射能力将越来越明显，合肥经济圈的扩容也是大势所趋，重点仍然是与皖江城市带示范区内城市间的融合发展。但合肥经济圈也面临着转型升级发展的重要任务和众多挑战，空间布局需要从“集聚”走向“外溢”，注重点轴功能培育；注重生态文明建设为前提，完善生态文明保障机制，推动区域可持续发展；加强圈内外交通特别是公共交通基础设施建设，打造1小时城际圈和生活圈；通过转型发展，分类培育若干特别功能组团；创新组织架构和区域协调体制机制，发挥政府和非政府组织的多元推动作用，促进合肥经济圈各项事业健康有序发展。

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