实例探析行政复议要件等若干问题

吴晓光

摘要：行政复议是监督行政行为的一种重要形式，是上级国家行政机關对下级国家行政机关的行政活动进行层级监督的一种制度化、规范化的行政行为，也是国家行政机关系统内部为依法行政而进行自我约束的重要机制。通过解决行政机关与当事人之间的争议而达到复议之目的。本文通过具体实例来探讨行政复议的要件等相关问题。

关键词：行政复议；复议要件；案例分析

目前随着我国法治进程的完善，已经初步建立了行政复议制度。旨在监督行政机关依法行使行政职权，保护公民、法人以及其他组织的合法权益不受到行政机关的侵害。下面我们结合案例谈谈行政复议的要件及相关问题。

一、案例简介

原告郑某自2012年10月起在L市砚池街南侧经营理发店。原告曾向第三人咨询过办理营业执照的有关事宜，第三人告知其办理营业执照需要的材料，至其向被告申请复议之日，原告也未向第三人递交过申请注册登记书面申请书及所需的其他书面材料。2013年5月24日，L市人民政府房屋征收办公室向第三人作出临兰房征办（2013）20号关于停止办理环宇集团和农资公司片区有关事项的函，该函明确：根据L市城市建设总体规划要求，区政府对该片区计划实施房屋征收。该片区范围：东至九州家属院，南至解放路，西至通达路，北至砚池街范围内国有土地上的房屋。按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，请贵单位停止办理该片区范围内改变房屋用途、工商登记手续，停办期限为1年。原告于2014年4月21日就第三人行政不作为向被告申请行政复议，被告于同月25日作出了《补正行政复议申请通知书》要求其补充曾要求第三人履行相应法定职责而第三人未履行的证明材料及由此造成损害的证明材料，而原告在规定的期限内未能提供，被告于2014年5月4日作出《93号不予受理决定书》。

本案中，原告郑某主张第三人兰山区工商局自2012年10月5日至2013年10月4日期间不督促、引导其依法办理营业执照属不履行法定职责，其应向复议机关提供以上两份材料证明，以此证明其主张，但原告郑某未能向复议机关提供出以上证明材料，因此，被告L市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，作出不予受理郑某的行政复议申请。一审法院判决驳回行政相对人郑某的诉讼请求。

二、理论阐述

本案的争议焦点在于：1、被行政相对人L市人民政府作出的《93号不予受理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确。2、对于一审法院判决驳回行政相对人郑某的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确。

行政复议以相对人的申请为前提。它不是行政机关依照自己的职权而主动进行的，如果其依照自己的职权对行政行为进行复查，就不能认定为行政复议的范畴。行政复议受到法定期限的限制。这种期限主要包括两个方面的内容：一是行政相对人申请行政复议，必须在法定期限内，一般是在具体行政行为作出后的一定期间作出，逾期申请复议的，复议机关不予受理；二是复议机关必须在法定期限内作出复议决定，系属行政复议程序违法，相对人可提起行政诉讼。行政复议完全是由国家行政机关自身所进行的一种内部约束，内部监督。因而行政复议职责属于刑事行政职权的范围。

行政复议法律关系的内容包括复议的权利和义务，以及法律事实本身。复议机关作为刑事行政复议权的机关享有受理权、收集证据、审理、裁决等权利。同时也应当遵循公正、公开、公平、程序合法等相应的义务规范。在行政复议中，当事人和第三人有权申请复议并有撤回的权利。

申请行政复议我们认为一般应符合以下要件，首先要求申请人认为具体行政行为直接侵犯其合法权益，其次要求有明确的被申请人，且有具体的复议请求和事实根据，属于申请复议的范围，并且符合管辖规定。

有下列情形行政复议机关应当裁决不予受理：具体行政行为不涉及申请人利益，没有明确的申请人，不属于受案范围，超过法定期限的，如果复议申请书不符合要求，应当发还并限期补正。过期未补正的，视为未申请。

具体行政行为作出的法律依据可能涉及法律、行政法规、地方政府规章等等文件，因而具体行政行为所赖以作出的法律依据也应当具有合法性。所以行政复议机关具有可以审查行政机关引用不与法律、法规相抵触的行政机关发布的决定来审理行政复议案件。

三、案例评析

针对上面案件的争议焦点以及我们的理论阐述，对于符合《无照经营查处取缔办法》第八条规定的被查处人，工商部门应当主动督促、引导被查处人办理营业执照。因此，兰山区工商局未主动履行法定职责，L市政府不予受理行政相对人对兰山区工商局的行政复议申请属于适用法律错误。被行政相对人L市政府认为，法律法规规定申请办理工商营业执照全部采用书面形式，行政相对人所称“口头申请”未在复议过程中提供相应证据材料予以证实。查处、取缔无照经营行为是工商部门依职权主动履行的法定职责；办理工商营业执照是工商部门依申请被动履行的法定职责。行政相对人向被行政相对人提请复议时所称被申请人兰山区工商局“不督促、引导申请人依法办理相应手续”是对《无照经营查处取缔办法》第八条的曲解。实际上督促、引导被查处人依法办理相应手续是该行政法规要求工商部门履行查处无照经营行为法定职责过程中的一个程序性环节，不具备独立性。而且根据该条的本意，工商部门是引导当事人向工商部门申请办理工商营业执照，而非对无照经营的违法行为人主动办理工商营业执照。行政相对人向被行政相对人L市政府提出行政复议申请，请求确认兰山区工商局自2012年10月5日至2013年10月4日期间不督促、引导其依法办理营业执照属不履行法定职责，但未按《行政复议法实施条例》第二十一条第一项规定，提供曾经要求兰山区工商局履行法定职责而兰山区工商局未履行的证明材料。因此被行政相对人对行政相对人的行政复议申请不予受理，并作出《93号不予受理决定》合法正确。被行政相对人兰山区工商局同意L市政府意见，并认为行政相对人仅仅是向其口头咨询而非申请登记，也未提交法定的书面材料。

针对第二个重点，行政相对人认为，《无照经营查处取缔办法》第八条明确规定了兰山区工商局的职责，其应依职权履行，无须行政相对人的申请。一审法院支持被行政相对人不予受理行政相对人的行政复议申请属于适用法律错误，应予改判。被行政相对人L市政府认为，一审法院判决认定事实清楚，依据正确，应予维持。被行政相对人兰山区工商局对一审法院判决没有意见。

工商行政管理部门具有依据个体工商户的申请办理营业执照的法定职权，但须以相对人提出书面申请为前提。本案中行政相对人向L市政府提起行政复议申请，要求“责令被申请人给申请人补办2012年10月5日至2013年10月4日的营业执照并赔偿因其未履行法定职责给申请人造成的直接经济损失57600元”，但并未提供证据证明其向兰山区工商局提交过书面申请材料，因此被行政相对人依据《行政复议法实施条例》第二十一条第（一）项“有下列情形之一的，申请人应当提供证明材料：（一）认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料；……”的规定，认定行政相对人未按要求提供证明材料，以不符合受理条件为由，对行政相对人的该项复议申请不予受理并无不当。

综上我们认为，行政复议案件，行政相对人对于自己主张的行为，如案例中对于第三人没有履行相应提醒和告知的义务，相对人应当提供相应的材料说明予以佐证。但本案中相对人一直未能拿出相应的材料证明自己的主张，因而我们认为在未来的行政复议过程中，相对人也应当依法履行自身的义务。

参考文献：

[1]江必新，《完善行政诉讼制度的若干思考》，《中国法学》，2013年第一期。

[2]姜明安，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社第五版。

[3]余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2010年版。