推动检察管理体制改革的建议

彭林泉　林晓梅

内容提要：推动省以下检察院人财物统一管理，被作为司法体制改革的一大突破口。关于检察管理体制的法律规定已经滞后，应进行修改。要正确处理中央设在地方的检察机关与地方党委、地方权力机关的关系和司改与立法的关系。应对省级以下检察院检察员的编制统一管理，市、县检察院及派出检察院的检察长应由省院检察长提名，由本级人代会选举，省以下检察院检察官由省院检察长提请省人大常委会批准，省以下检察院经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费，获得省人大常委会任命的省级以下检察院检察官应享受省检察院在职检察官的工资福利待遇，以确保这项重大司法改革的顺利进行。

关键词：检察管理 体制 改革 建议

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出要推动省以下检察院人财物的统一管理，引起了社会的广泛关注和期待。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要完善司法体制，改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。检察管理体制改革是一项重大的司法改革，对于解决检察权地方化的问题和地方利益化的倾向，确保检察权依法独立公正行使，维护司法公正，维护国家法制的统一、权威和遵守，提高司法公信力，让公平正义体现在每一起案件中，具有重要的现实意义，必将产生深远的影响。

目前，我国检察人员和经费实行分级管理、分级负担的体制，也就是通常所说的分级管理、分灶吃饭，检察权运行受制于当地，检察活动易受干扰，不利于检察权的依法独立公正行使，应进行修改，使这项重大改革于法有据。对涉及检察管理体制的法律规定，凡是不符合这一改革精神的，包括《人民检察院组织法》第22条至第27条的规定、与此相关的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条的规定，《检察官法》第12条、第16条、第17条相应条款的规定都应修改。

推动省以下人民检察院人财物统一管理，涉及到中央设在地方的检察机关与地方党委、地方权力机关之间关系的调整，以及司改与立法关系的处理。如何处理这些关系，解决这些现实问题，在构建省以下人民检察院人财物统一管理体制中，需要认真考虑。只有正确处理这些关系，才有助于明确和把握这项重大改革的思路，便于现实操作。

推动省以下检察院人财物统一管理涉及编制的统一管理、检察长的产生和检察官的任命程序、经费保障、包括检察长在内的检察官的工资福利待遇等现实问题，按照《决定》关于司法改革的规定和中央政法工作会议精神，结合实际，可以采取以下措施，推动检察管理体制改革：

一、对省级以下检察院检察官的编制统一管理

在定编、核编的基础上统编，即统一管理编制。由于基层检察院的人数、机构和办案数量分别占全国检察机关总人数、机构和办案数量的80%以上，因此，编制应向基层检察院倾斜。目前，在案多办案人员少的矛盾日益突出，要求越来越高（如将建立办案质量终身负责制，深化检务公开）、办案人员的压力越来越大的情况下，要提高质量案件和办案效率，维护司法公正，让人民群众在每一件案件中都感受公平正义，有必要统一编制，向市、县检察院尤其是区、县检察院倾斜。

二、市、县以及设置派出检察院的检察长应由省院检察长提名，由本级人代会选举，省以下检察院检察官由省院检察长提请省人大常委会批准

从而实行两级管理，即省检察院人财物的管理由省检察院决定，省以下检察院人财物由省上统筹。省级人民检察院的检察长，经最高人民检察院检察长提名，由本级人民代表大会选举产生。省级以下检察院检察长，由省检察院检察长提名，由本级人大选举产生。有人认为，地方各级人民检察院检察长仍由同级人民代表大会选举和罢免，报省级检察院检察长提请同级人大常委会批准。这种观点与现行的政治体制和人民检察院组织法相关规定的精神相符，有一定道理，但在选举与任命的法理上存在问题，推动省以下统筹，不宜采用。地方各级人民检察院的检察官，包括副检察长、检察委员会委员、检察员、助理检察员，由省级人民检察院检察长提请同级人大常委会任免。为此，各省级人民检察院应设置检察官资格审查委员会，负责检察官资格审查、提请任免、业绩考核、晋升选拔等工作。地方各级人民检察院检察官的产生，先由省级人民检察院的检察官资格审查委员会对符合条件人员进行审查，提出意见后，再由省级人民检察院检察长提请同级人大常委会任免。地方各级人民检察院检察官的招录、培训、调配、奖惩等管理权限，由省级人民检察院统一行使，以解决部分贫困地区招不到人、留不住人的问题，实现检察人才的合理使用和检察队伍的科学发展。

三、省以下检察院经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费

孟建柱同志在谈到推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理时说，“我国是单一制国家，司法职权是中央事权。考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央統一管理，尚有一定困难。应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省以下地方人民法院、地方人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。”[1]这是一种现实的选择，是理性的、明智的，毕竟，它是由国情决定的，有阶段性的特点。在我国这样一个经济社会发展极不平衡的大国，在东部、中部与西部存在很大差异，就是在同一个大省（如四川）也存在很大差异的情形下，以省为基本单位，来统筹省级以下检察院的财物，在目前是适宜的。在国家机关经费压缩，“三公经费”大幅度下降的情况下，随着预算财政的逐步实行，如何在现有经费的基础上，保障省级以下检察院的经费，是一个迫切需要解决的问题。至少应保持原来的基数，并随着财政收入的增加，根据检察人员数量的增加、物价上涨幅度，增资等因素，逐步适当增加省级以下检察院的经费。在条件成熟时，应上收，由中央统一管理检察官和实行经费保障。

四、获得省人大常委会任命的省级以下检察院检察官应享受省检察院在职检察官的工资福利待遇

之所以要明确这一点，是基于两点考虑：一是担心;二是激励。从目前笔者调查的情况看，一些其他机构在省直管的改革中，出现了两边失利的情况，即不能省级机关在职人员的同等待遇，也不能享受地方的津补贴，总收入比过去还有所减少，严重挫伤了工作人员的积极性;在推动省以下检察院人财物统一管理中，应避免出现类似问题。如果在这项重大的司法改革中，获得省人大常委会任命的省级以下检察院检察官未能享受省检察院在职检察官的工资福利待遇的话，那意味着基层检察官没有从改革中受益，不可能激励他们，调动其工作积极性，改革难以成功。诚如有论者所说，“司法改革的目标，是向社会提供优质高效的产品，但如果这个产品的生产者都提不起精神或消极怠工，怎么能期望消费者对这个产品满意？如果一场改革不能让冲锋在前线的人员获益，这场改革就注定是失败的。”[2]通过这项重大的司法改革提高基层检察官的待遇，重振他们的士气，是必要的，也是可能的。从长远看，应改变把法官、检察官定位于公务员的情况，建立符合职业特点的检察人员管理制度，完善检察人员的分类管理，建立检察官专业职务序列及工资制度，对检察官应实行优薪制，增加其职业荣誉感和使命感，以保证司法（检察）的公正廉洁。与此同时，非检察官的司法行政人员应享受省检察院在职同类人员的福利待遇。

注释：

[1]孟建柱：《深化司法体制改革》，最高人民法院研究室、最高人民检察院研究室、公安部法制局编《公检法办案指南》2014年第1辑，2014年1月版第175页。

[2]冼一帆：《合议庭改革的逻辑与现实》，载《南风窗》2014年第6期。