地方人民检察院的设置与司法管辖制度改革

马楠

内容提要：司法管理体制改革归根结底是地方司法机关的设置问题。检察管理体制改革应在现行宪法框架内，通过修改《中华人民共和国人民检察院组织法》的有关规定，实现地方检察院由省级人民代表大会设置。在此基础上，兼顾依法独立公正行使检察权和满足社会需要，充分考虑基层实际情况，按照适当分离原则、相互衔接原则、方便诉讼原则、平衡办案原则、成本经济原则积极稳妥调整司法管辖区域，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。

关键词：地方人民检察院 设置 司法管辖制度 改革

党的十八届三中、四中全会明确了司法管理体制改革的具体任务。司法管理体制改革是司法机关依法独立公正行使司法权的制度保障，对于推进依法治国具有决定性意义。笔者认为，司法管理体制改革归根结底是地方司法机关的设置问题。

一、地方人民检察院设置的法律分析

人民检察院依照《宪法》和《检察院组织法》设置。完善地方检察院设置，首先需要对《宪法》和《检察院组织法》的有关规定进行分析。

（一）关于《宪法》有关规定的分析

分析《宪法》第130条第1款、第133条的规定，《宪法》条文关于地方检察院的设置包括三层含义：一是我国设立地方各级检察院;二是地方各级检察院由国家权力机关产生;三是地方各级检察院对产生它的国家权力机关和上级检察院负责。根据上述分析，地方检察院的设置至少包含两种可能的宪法模式：一是由同级国家权力机关产生;二是由上级国家权力机关产生。另外，《宪法》对于地方各级检察院的司法管辖区域未作规定。

有观点认为，分析《宪法》第101条第2款的规定，地方各级检察院应由本级国家权力机关产生并对产生它的国家权力机关负责。笔者认为这种观点有待商榷。首先，从《宪法》结构看，第101条规定于《宪法》第3章第5节，是关于地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的规定，不是关于地方检察院设置的规定。其次，从具体内容看，《宪法》第101条第2款应理解为地方各级人民代表大会对其产生的本级检察院检察长行使选举权和罢免权，也就是说，如地方人民代表大会产生了本级检察院，则检察长由其选举和罢免，这既是对人民代表大会权限的规定，也是对检察长职业保障的规定。如地方部分人民代表大会不产生本级检察院，与本条规定并无违背之处。笔者认为，《宪法》第101条第2款的规定不能得出地方各级检察院均由同级人民代表大会产生的结论。

综上所述，从《宪法》规定考察，地方各级检察院可以由同级人民代表大会产生，也不排除由上级人民代表大会产生。

（二）关于《检察院组织法》有关规定的分析

结合《宪法》第133条的规定，《检察院组织法》第2条、第10条的规定应包含三层含义：一是地方各级检察院的设置要与省、自治区、直辖市和自治州、省辖市以及县、市、自治县、市辖区三级行政区划相对应;二是地方各级检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作，即地方各级檢察院由本级人民代表大会产生;三是地方各级检察院由本级国家权力机关产生，其司法管辖区域当然与本级国家权力机关对应的行政区划重合。

（三）《宪法》规定与《检察院组织法》规定的比较分析

从上述对《宪法》和《检察院组织法》有关规定的分析可以看出，在地方检察院的设置方面，两法规定差异较大，主要体现在以下两个方面：一是在地方检察院设置主体上存在差异。《宪法》规定地方检察院向产生它的国家权力机关负责，而《检察院组织法》将这一规定具体化为地方检察院对本级人民代表大会和人民代表大会常务委员会负责并报告工作，实际上收窄了宪法涵义，排除了地方检察院由上级国家权力机关产生的可能性。二是地方检察院司法管辖区域与行政区划的关系不一致。《宪法》对于地方检察院的司法管辖区域没有明确规定，应理解为司法管辖区域可以与行政区划相一致，但也不排除与行政区划相分离。而按照《检察院组织法》的规定，地方检察院由本级人民代表大会产生，其司法管辖区域只能与相应的行政区划一致，排除了与行政区划相分离的可能性。分析《宪法》和《检察院组织法》的规定，可以看出作为下位法的《检察院组织法》选择了地方检察院设置的宪法模式之一，而排除了另一种宪法模式的可能性，应本着保障检察机关依法独立公正行使检察权的原则，在《宪法》框架下进行修改。

二、地方人民检察院设置的应然模式

目前，我国地方检察院采取由同级人民代表大会产生、司法管辖区域与同级行政区划一致的设置模式。这种模式曾经发挥了积极作用，检察机关恢复重建以来地方党委对检察工作给予了充分的支持，但按照依法治国的要求，无论从制度设计层面还是实践操作层面，这种模式越来越暴露出明显的缺陷。在制度设计层面，“我国是单一制国家，司法职权是中央事权。”[1]检察机关作为法律监督机关，重要职责之一就是维护全国人大及其常委会制定的法律在全国范围内统一正确实施。如果地方检察院由地方国家权力机关产生，其行使职权必然受到地方意志的影响，难以切实遵从法律所体现的全国人民的意志。在实践操作层面，“近年来，社会上反映比较多的是司法机关的人财物受制于地方，司法活动易受地方保护主义的干扰，影响法制统一，损害司法权威。”[2]无论从制度设计层面还是从实践操作层面分析，地方检察院的设置模式均应向《宪法》允许的另一种地方检察院设置模式转变，即地方检察院由上级国家权力机关设置。

“考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难。应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。”[3]据此，笔者认为在目前情况下修改《检察院组织法》，应采取由省级人民代表大会设置地方各级检察院的模式。同时，考虑《宪法》第132条第2款的规定和我国两审终审制的诉讼架构，可以采取以下地方检察院设置方案：在地方设置省级检察院、省级检察院分院和基层检察院三级检察院，其中，省级检察院由省级人民代表大会产生;省级检察院分院由省级检察院报最高检察院批准后，由省级检察院提请省级人民代表大会批准设置;基层检察院由省级检察院提请省级人民代表大会批准设置，并报最高检察院备案。省级检察院分院、基层检察院均为省级检察院的派出机构。

三、地方人民检察院司法管辖制度改革

地方检察院司法管辖区域与行政区划相分离，更能体现出地方检察院是国家设在地方代表国家行使检察权的检察院，而不是地方的检察院，可以在人财物管理体制层面上打破地方检察院与地方利益与共格局的基础上，进一步有效隔断地方检察院与地方利益在观念、心理层面的联系，并在一定程度上解决检察官跨地区交流力度不足的问题，更彻底地避免地方意志、熟人关系对检察机关依法独立公正行使检察权的负面影响，确保检察机关维护国家法律在地方上的正确实施。只有在地方检察院由上级国家权力机关产生的前提下，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度才具有可能性，否则地方检察院的司法管辖区域只能与产生它的同级国家权力机关相对应的行政区划相一致。关于与行政区划相分离的司法管辖制度，理论界曾进行过探讨，其中相对具体的观点集中于在省级检察院之上再设立一级检察院，或者将省级检察院改造为管辖数个省级行政区划的检察院，主要着眼于最高一级的地方检察院的司法管辖区域与省级行政区划的分离。[4]实际上，基层检察院是检察工作的基础[5]，大多数案件在基层，基层检察院司法管辖区域与行政区划的适当分离可以更有效地实现司法管理体制改革的目的。在《检察院组织法》的修订中，应在确定地方检察院由省级人民代表大会设置后，对基层检察院司法管辖区域调整提出原则性要求。笔者认为，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，应兼顾依法独立公正行使检察权和满足社会需要，充分考虑与现行管辖制度衔接，积极稳妥划分司法管辖区域。

（一）调整基层检察院司法管辖区域的原则

1.适当分离原则。目前，基层检察院的管辖区域为所在的县、市、自治县和市辖区的行政区划。调整基层检察院的司法管辖区域既要与县、市、自治县和市辖区的行政区划相分离，又要确保管辖区域明晰，相互之间界线分明，易于为人民群众了解、接受。为此在划定基层检察院司法管辖区域中，既要与县、市、自治县和市辖区这一级行政区划适当分离，又不宜另起炉灶完全抛开行政区划设置司法管辖区域。

2.相互衔接原则。基层相应法院和检察院的司法管辖区域应保持一致，《检察院组织法》的修改应与《法院组织法》的修改同步进行。同时，应考虑与公安机关及其派出所等侦查办案单位、司法行政机关及其司法所等刑罚执行、人民调解单位的衔接，保证诉讼流程顺畅。

3.方便诉讼原则。检察机关负责审查起诉、职务犯罪案件侦查和刑事、民事、行政诉讼监督，管辖区域不仅涉及自身工作效率和司法成本，还关系诉讼参与人诉讼成本。应根据基层检察院所在地就近确定管辖区域，方便当事人诉讼，同时保证检察工作效率，降低司法成本。

4.平衡办案原则。目前，各基层检察院人均办案量差距较大。应考虑不同区域人口数量、案件量进行司法管辖区域划定，争取省级范围内各基层检察院人均办案量基本持平。

5.成本经济原则。检察管理体制改革应充分考虑改革成本，争取用最小的付出、最平稳的过渡实现改革目的。司法管辖制度改革应立足于对现有基层检察院管辖区域的调整，原则上不考虑通过对现有基层检察院增设、合并的方式实现司法管辖与行政区划的适当分离，即保持基层检察院数量与县、市、自治县、市辖区一级行政区划的数量基本持平。采取这一原则，可以充分发挥现有司法资源的效能，不需要在人财物上付出额外成本，不会造成司法资源的浪费。

（二）调整基层检察院司法管辖区域的设想

综合考虑以上原则，笔者认为，应以街、乡、镇为单位划定司法管辖区域。街、乡、镇作为最小单位的行政区划，其区域范围已有明确划定，以街、乡、镇为单位有利于清晰划定司法管辖区域，并为社会大众所了解、接受。另外，公安机关派出所、司法行政机关司法所设置与街、乡、镇一致，以街、乡、镇为单位重组司法管辖区域，有利于与侦查机关、人民调解机关、刑罚执行机关刑事诉讼环节的衔接。

以天津市河北区檢察院辖区为例，天津市河北区现设十个街，分别是新开河街、铁东路街、建昌道街、鸿顺里街、宁园街、望海楼街、王串场街、江都路街、月牙河街、光复道街，人口62万。[6]与河北区相邻的红桥区现设十个街，分别是双环邨街、咸阳北路街、丁字沽街、西于庄街、西沽街、邵公庄街、三条石街、芥园道街、大胡同街、铃铛阁街，人口56万。[7]河北区检察院所在的河北区鸿顺里街，与红桥区相邻。可以考虑将与鸿顺里街临近的红桥区三条石街（48105人）、大胡同街（29123人）划归现河北区检察院管辖，将与鸿顺里街距离较远的月牙河街（80891人）划归其他院管辖。[8]调整后的河北区检察院管辖区域人口数量与调整前基本持平，预计案件量将保持目前水平。

注释：

[1]孟建柱：《深化司法体制改革》，载《法制日报》2013年11月26日。

[2]同[1]。

[3]同[1]。

[4]最高人民检察院于2004年8月举办了“检察改革暨《人民检察院组织法》修改专家论证会”，与会的贺卫方、黄永庆、王振民等专家阐述了上述观点。参见高检研：《“检察改革暨〈人民检察院组织法〉修改专家论证会”纪实》，载《检察论丛》第10卷第35、52、69页，法律出版社2005年6月版;参见陈云生：《论检察一体化建制和管理模式的创新》，载《法治研究》2013年第8期。

[5]据2011年10月统计数字，全国共有基层检察院3205个，基层检察人员176600余人，分别占总数的88%和74%。参见《最高人民检察院关于加强人民检察院基层建设促进公正执法工作情况的报告（摘要）》，载《检察日报》2011年10月26日。

[6]人口数量来源于http：//www.jiady.com/quhua/12tj/0105hb.htm网站，访问日期：2014年3月20日。

[7]人口数量来源于http：//www.jiady.com/quhua/12tj/0106hq.htm网站，访问日期：2014年3月20日。

[8]同[6]、[7]。