关于自然垄断性国有企业的规制研究

卫祥云

自从国家“十二五”规划提出“探索实行公益性和竞争性国有企业分类管理”以来，我国关于国有企业的分类改革开始进入了公众视野，许多专家、学者发表了不同见解和观点。最近，据媒体披露：由国资委牵头的“关于深化国企改革的指导意见”和“关于国有企业的功能定位与分类”两份重要文件将于2015年初公开发布，标志着关于国有企业的分类改革从理论上的终结和新的改革方案浮出水面。

按照即将公布的“关于国有企业的功能定位与分类”方案，将国有企业分为公益性和商业类两类，其中商业类又分为竞争性和特定功能性。

2011年4月18日，笔者曾在《再谈国有企业改革思路》一文中指出，国有企业应该分为公益性、竞争性和自然垄断性三类，即在“十二五”规划提出探索实行公益性和竞争性国有企业分类管理以后增加了自然垄断行业一类。目前，国资委“关于国有企业的功能定位与分类”方案虽然形式上将国有企业分为两类，但实际上内容还是三类，即公益性、竞争性和特定功能类。所不同的是把自然垄断行业表述为特定功能类，并把它和竞争类列为商业类。这与笔者多年以前的研究观点和思路殊途同归。

至于特定功能类与自然垄断类的概念哪个更准确，不属于本文讨论研究的内容。不管怎么划分，都是从目前国企改革的现实和实践出发的，但笔者认为，自然垄断行业的国有企业的规制与改革亟需提上议事日程，且具有很强的现实指导意义。

一、自然垄断性国有企业的概念和范围

自然垄断性国有企业，是指以国有资本投入在特定功能和自然资源垄断行业进行生产经营的国有独资、控股（绝对控股和相对控股）和合作企业。

自然垄断性国有企业的范围如下：

1.电力、石油、煤炭和地质矿产业等；

2.关系国家安全和军工行业。如军用航空、航天和兵器制造等；

3.基础科学研究院（所）；

4.国家文化传媒产业中的国有企业。如国家电视台、广播电台和部分出版社、报社、杂志社和互联网传媒产业等；

5.铁路、公路、机场、航运和海运、港口等公共设施行业等；

6.承担国计民生重要商品储备和重要战略物资储备的流通产业。如储备粮、储备棉等企业；

7.政策性金融服务业。如国有银行和国有证券公司、国有保险公司等；

8.国家邮政和部分信息产业。如中国电信、中国移动和中国联通等；

9.与上述行业和产业相关的国有企业。

二、自然垄断性国有企业存在的悖论

自然垄断性国有企业不属于公益类国有企业的范畴。不包括国有医院、公办大学和供水、供气、电网、地铁以及城市公共交通类等纯公益性国有企业。按理说，自然垄断性国有企业天然地具备自然资源和国家信用的双重优势，应该义不容辞地按照现代企业制度的要求做大做强。但长久以来我国国有企业发展和改革的实践却证明其效率并不高，尤其是在和私有企业的竞争中不具有竞争优势。在这种情况下，如果自然垄断行业由国有企业包打天下，那么就与计划经济体制无异。虽然能够保证全体国民的生活必需和相对公平，但我们却不得不忍受低效率和次服务。早在1997年，英国经济学家史蒂芬·马丁和戴维·帕克对英国各类企业私有化的经营成效进行了研究，经过大量实证调查检验和综合比较后发现：在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的效益有显著提高；在垄断市场上企业私有化后的平均效益并不明显。国内外的经验都证明，这种状况既是自然垄断性国有企业存在的悖论，也是经济学理论上的次优选择，因为找不到最优选择。

美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨认为，政府对自然垄断问题有三种不同的解决方法。一是政府接管某一行业的所有权，或将该行业国有化。如英国、法国的电力公司、电话公司和部分公用事业部门的国有化。如我国自然形成的大多数国有独资和控股公司等大型国有企业，政府往往给予一定的财政补贴以维持生产经营。二是放开私营企业经营该行业的同时对其进行管制。如美国一般采取这种做法。而我国目前的情况还是以国有垄断为主。按照十八届三中全会《决定》精神重申的混合所有制改革精神，为自然垄断行业的国有企业改革提供了新的契机，明确提出“准确界定不同国有企业的功能，在自然垄断行业放开竞争性业务”，这样对自然垄断行业混合所有制企业的规制就提上了议事日程。当然，政府对企业的微观规制是否有效，是否能够真正代表公共利益，就成为政府规制引起争议的要点。因此，政府无论是实施垄断权还是授予垄断权，都应该依据行业特点审慎决策。三是鼓励竞争。尽管完全竞争在自然垄断的情况下不会出现，但有限度的竞争总是可以带来一些好处。在20世纪70年代后期到80年代，西方国家的许多政府认为：不论竞争是否完全，总是比管理更有效率一些。但2014年诺贝尔奖经济学得主、英国经济学家梯若尔的规制理论研究则提出完全相反的结论。他通过对英国电力公司和市场的分析认为：市场的不完全竞争可能比垄断更加无效。因此，自然垄断行业国有企业存在的悖论是研究该国企改革绕不开的重要命题。时至今日，我国中石油、中石化和中海油以及中国电信、中国移动和中国联通等大型国企的布局和设置仍然存在争议，很多学者认为，这些大型垄断国企之间并不存在真正的竞争。

三、自然垄断行业国有企业的规制

由于自然垄断性国有企业存在的悖论，决定了其既不同于公益性类的国有企业，由国家基本上包下来，又不同于竞争性国有企业，国家甚至可以完全退出。所以对自然垄断性国有企业的规制显得十分必要。

我们知道，自然垄断是市场失灵的表现形式之一，我国的自然垄断行业大多数属于特定产业，其特殊功能成为对自然垄断性国有企业进行经济性规制的基本依据。政府对企业的微观规制就是为了弥补和矫正市场失灵以确保稀缺资源的有效配置。因此，政府在纠正自然垄断上具有一定的特殊优势。

首先，政府可以行使征税权和禁止权，限制新企业和相关企业进入自然垄断行业。因此，自然垄断行业如果只有一个企业时才最有效率，其他企业的进入必然增加现有企业的生产和市场风险。

其次，政府可通过行使征税权和处罚权，减弱或消除自然垄断行业因竞争不足给消费者带来的产品安全、价格和服务等方面的问题与不足，强化政府的经济规制职能。

第三，政府还可直接行驶征税权、禁止权和处罚权等以降低交易成本，其在组织费用等方面具有一定的交易费用优势。

我国改革开放以来，市场机制调节范围不断扩大，市场失灵现象在自然垄断行业表现尤为突出，政府规制随之建立并对微观经济的运行发挥了重要效能。至少在维护垄断、限制进入、防止国有企业利用其垄断地位谋取超额利润，保护公共利益方面弥补了部分市场缺陷。其主要作用有三：一是阻止了低效率非规模经济进入自然垄断行业，有利于提高生产的集中度和发挥资本优势。二是在一定程度上保证了一些公用企业的产品或服务不断供给，抑制了他们滥用经济优势、制定垄断价格、实行价格歧视及差别对待，损害消费者利益的行为。三是避免了公用产品或服务价格的波动，维护了市场交易秩序。

虽然现阶段我国政府对自然垄断行业国有企业的微观规制具有明显的优势和作用，但也存在着不可忽视的三大问题。

第一，信息不对称使政府对自然垄断行业的价格监管形式化。自然垄断行业的国有企业对其核心的技术和经济指标及其动态信息的掌握是全面充分的。而政府管制部门对企业各种信息的了解是片面的。政府希望把企业的真实成本作为价格规制的主要依据，企业却希望抬高经营成本获得有利的政府定价。这种由于追求目标的差异导致的有关企业真实成本的博弈，企业往往略占上风，毕竟企业比政府更了解自己的经营状况。因此，政府通过大量的调查、听证、立法并通过合法渠道审批出台的所谓“价格管制”，很可能是不准确的，甚至是徒劳的。这还不包括“官商合谋”带来的寻租“价格”。如2014年国家发改委价格司频出的腐败案件，就是价格管制滋生的“伴生物”。所以，这里不仅存在价格管理的失灵，也存在价格管制的悖论。如国家在2014年11月29日到12月12日，在半个月内两次上调石油消费税。虽然这两项增税政策选择在国际油价“十连跌”的情况下实施，并实现了增税与降价的同步，但不能因此证明增税（费）就是合理的。其本质在于国内消费者并没有享有国际油价下跌带来的全部应得好处。由此也可以得出结论：在自然垄断行业政府的增税行为是不会受市场制约的，政府在此间难脱变相涨价之嫌。这里涉及到对滥用权力者的规制问题。

第二，自然垄断行业的国有企业依靠垄断获得的较高利润，内部缺乏提高效率的动力，外部缺少市场竞争的压力。在一定程度上造成了技术停滞和效益低下，包括服务产品的质次价高。目前我国的电力、能源和电信等国有企业均没有发挥应有的积极作用。

第三，由于我国政府行政职能转变滞后和政企不分的状况存在，造成政府规制力度不够。从而使有些规制政策效果不明显。

值得一提的是，我国政府规制中存在的上述问题，在发达国家的自然垄断行业也是存在的。我们可以通过比较和借鉴，把发达国家的有效规制拿来为我所用。但结合我国目前自然垄断行业国有企业的现状，尽快厘清政府规制的主要概念和内容，是实现政府对企业微观规制的理论基础。

目前，我国政府规制主要包括以下五个方面：

规制之一：对国家对投资的规制。由于自然垄断类国有企业的边界是相对清楚的，所以对国有独资、控股和合作企业的投资规制必须泾渭分明，做到令行禁止。其最终目标是达到定位准确、产权清晰、公益为主、部分垄断并彻底退出竞争性行业。

规制之二：准入条件和门槛的规制。根据自然垄断行业的企业特点，对企业的规模、资金、贷款、准入门槛、控股与持股比例、经营准则、行规行约的责任履行、企业的设定与终止程序和特殊情形下的国有全股持股管理等内容实行规制。

规制之三：价格规制。垄断资源和垄断产品的定价机制和价格管制是政府价格规制的重点和难点。由于存在信息不对称使价格失灵的情况时有发生，因此，在自然垄断行业存在着无处不在的价格管制悖论。一方面企业效率的提高，降低了生产成本，应该体现到服务产品的质量上。但企业却鲜有降低成本的动力和积极性，因为通过游说政府操纵定价或拿到财政补贴却要省事的多。这种情况在转轨期的中国非常普遍。如2014年的国际油价暴跌，本应最终体现在消费者身上，而政府却借机提高税费，等于是变相涨价。因此，价格规制对自然垄断行业的国有企业是一把双刃剑。其中，处理好政府、企业和消费者三者之间的关系，维持三者之间的平衡至关重要和紧要。

规制之四：财务规制。应按照现代企业财务制度和国家的有关政策规定严格执行。十八届三中全会《决定》明确提出国有企业上交红利不得低于30%的要求，只是倒逼国有企业强化管理，提高效率的宏观指标。对于自然垄断行业的国有企业应该根据行业特点分别确定上交红利指标。对于承担政策性亏损的国有企业，则需要制定财政补贴的相关规制。对于矿产等资源性国有企业还应建立税收规制。如我国从2014年开始对煤矿企业的资源税由原来的从量计征改为从价计征。就属于政府对自然垄断资源的存量规制。

规制之五：激励性规制。对于自然垄断行业国有企业的激励性规制包括两方面。一方面是实行准公务和准公务员管理，类似于公益性行业的国有企业人员管理。主要有行政职务负责制和业务人员职称聘任制等。另一方面在混合所有制企业可给予经营者和职工持股、参股、期权等激励行规制。

四、自然垄断行业国有企业的改革

自然垄断行业的国有企业改革既不能与公益性国有企业的准公务和准公务员管理相同，也不存在从竞争性行业彻底退出的问题。因此，按照十八届三中全会《决定》精神，继续实行和深化混合所有制改革将是自然垄断行业国有企业改革的必由之路。

2014年，在国资委“关于深化国企改革的指导意见”和“关于国有企业的功能定位与分类”文件出台以前，公益性和自然垄断行业的国有企业管理人员薪酬改革已经拉开帷幕。中共中央曾专门召开会议，审议通过了《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》，适用该方案的企业总计72家，具体包括由国务院国资委履行出资人责任的53家央企，如中石油、中石化和中国移动等，以及其他金融、铁路等19家央企。并且规定这些企业的负责人薪酬将削减至现有薪酬的30%，即削减后年薪不得超过60万元。与此同时，国资委也推出了进行国有资产投资运营公司和混合所有制企业改革试点。从自然垄断行业国有企业的分布情况看，虽然大多数都可以进行混合所有制模式改革，但对此类国有企业的经济规制则更为重要和迫切。如果对自然垄断行业的国有企业规制不够或不明确，将不排除这类国有企业改革出现反复和倒退。

对于竞争性行业的国有企业，规制理论基本无效。笔者的研究思路和观点是彻底退出，但退出的前提是区分真正的自然垄断行业和非自然垄断行业，退出的路径和时间可根据行业特点和企业实际情况择机进行，甚至一企一策。当然，有的学者对此观点持反对意见，其主要观点是：如果国有资本全部按照公共目标布局而不考虑收益性目标，将会对公共财产构成巨大压力。笔者认为这种良好的主观愿望和动机没有任何问题。问题的实质是：不是不考虑收益性目标或不想考虑，因为没有真正的收益型企业。即使以投资公司、投资基金的形式出现，也难确保在竞争性行业盈利。过去国有企业的改革实践和当今国有企业的现状都证明国有资本并没有取得真正的收益，而有限的上交红利主要来源于土地等资源要素租金。尤其是处于竞争性行业的国有企业，不管培养多少人才，上交多少利税，最终的结果只有“消亡”两个字和交了多少学费，存在了多长时间。除此而外，便没有其他意义。不过这不属于本文研究的内容。

作为自然垄断行业的国有企业改革，应寻求以下三个方面为突破口：

首先，实现政府规制与企业管理分开。政企分开作为中国经济改革的内容被屡次提到，但涉及到国有企业改革，最大的错误则在于认为政企分开就是去行政化。而对于自然垄断行业的国有企业、政府的微观规制实际上就是行政规制。只有打破规制者与被规制企业之间的直接利益关系，才能使政府行使的经济性规制行之有效。

其次，真正区分自然垄断（特定功能类）行业和非自然垄断行业（竞争类）的不同，分别实行规制和放松规制相结合的管理思路。这属于国有企业分类管理的问题。

第三，对自然垄断行业国有企业实行激励性规制。由于我国自然垄断行业的行业特点和社会地位决定其实行的垄断经营在短期内无法改变，所以激励性规制的内容需要认真研究和对待。如对管理人员实行行政职务责任制；对技术人员实行技术职称聘任制。鼓励区域间不同企业的竞争。实行社会契约管理制。完善各种形式的内部承包经营责任制，明确企业和职工的责、权、利关系等。

通过对自然垄断行业国有企业的概念、范围、存在的悖论、规制内容和改革必要性的认识和提高，可见自然垄断行业国有企业是不可否认和不能忽视的客观存在。尽管国资委在“关于国有企业的功能定位与分类”方案中把自然垄断行业国有企业划归在两类（公益类和商业类）中的商业类，且名称为功能定位类，但这只是形式上的差异，也可以说是为了理论上的求同存异。并不影响自然垄断行业（功能定位类）国有企业的定位、内容和包括范围，也不影响对自然垄断行业国有企业进行规制与改革的必要性。这正是本文研究所称仍然采用自然垄断类而非功能定位类的缘由。