浅析我国事业单位社会保险改革政策及其特点

陈诚诚 俞贺楠

2015年，是国家全面深化改革的关键一年，也是依法治国的开局之年。今年以来，国家出台关于事业单位改革的系列重大文件，其中涉及事业单位社会保险制度改革的就有多个。

一、我国事业单位社会保险相关政策

目前，我国事业单位社会保险相关政策包括：1985年原劳动人事部、财政部出台的《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革后奖金、津贴、补贴和保险福利问题的通知》、1999年原劳动和社会保障部、财政部、原人事部出台的《关于事业单位参加失业保险有关问题的通知》、2005年原劳动和社会保障部、原人事部、民政部、财政部出台的《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》、2008年国务院出台的《关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》。值得一提的是，2008年，国务院通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（国发〔2008〕10号），并确定在山西、上海、浙江、广东和重庆5省市先期开展试点工作，探索尝试事业单位工作人员养老保险制度的设计。2011年，国务院办公厅发布《事业单位职业年金试行办法》（国办发〔2011〕37号），开始尝试在事业单位建立补充养老保险制度。2015年1月3日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），标志着我国事业单位社会保障方面的改革开始启动，这也是继2014年国务院颁发《事业单位人事管理条例》以来，我国事业单位重大系列改革的又一重大举措和进展。随后，国务院办公厅发布《关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》（国办发〔2015〕18号），人力资源和社会保障部发布《关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》（人社部发〔2015〕28号），标志着我国事业单位养老保险改革已取得关键性进展。

二、我国事业单位社会保险改革的特点

（一）改革的发展思路明晰，力求化解双轨制的矛盾，促进制度统一

在20世纪80年代以前，机关事业单位和企业职工的退休制度虽然也是分别按照不同政策法规执行的，但都是单位自己负担退休费用，待遇确定和调整机制也大体一致，都是与计划经济相适应的。随着社会主义市场经济的逐步建立，国有企业逐渐由原来的统收统支转变为自主经营、自负盈亏的市场主体，被赋予用人和工资分配的自主权。在这一背景之下，再延续企业自管职工退休的制度，便难以适应市场平等竞争的需要。传统的单位福利，由于难以起到互助共济的作用，更无法为广大职工提供稳定的、可靠的养老保障。企业保险向社会保险的转型迫在眉睫。经过不断探索之后，企业最终在全国范围内建立起了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式。后来，这一制度又扩大到各类所有制企业和城镇灵活就业人员等群体。从“单位制”向“社会化”的转轨，事业单位也并不例外，而只有全国统筹、各类人群统一的社会保险制度，才能更好地体现社会保障制度公平性的本质。

从2008年开始，国务院决定在5个省市先行开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进。在实践当中，这些改革由于缺乏统筹规划和顶层设计，使得政策统一性、规范性不足，因而并未从总体上、根本上改变现行的退休制度。但是这些改革依然使得主要矛盾梳理得越来越清晰，并为全面性的改革提供了宝贵的经验。

自2013年3月以来，人力资源和社会保障部会同发改委、财政部、社保基金理事会、全国总工会组成部际研究工作小组，联合开展养老保险顶层设计研究。2014年，按照党中央部署，制定机关事业单位养老保险制度改革方案被列为全面深化改革的重点任务。在2015年，国务院先后出台了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》《关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》。从改革的原则来看，可归纳为通过试点先行寻找解决办法、实现各人群逐步统一、单位制转向社会化的方针。

（二）改革内容与社会保险并轨，同时调整事业单位工作人员的待遇

2015年出台的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，其改革可归纳为以下几个方面：第一，调整缴费的基数和比例。规定单位和工作人员都需要缴纳养老保险费。从单一的由财政供款为主的渠道变为单位和个人缴费、财政承担养老保险基金的兜底责任的多渠道筹资，形成单位、个人、政府共担的新机制。第二，对基本养老金待遇计发办法作出调整。改革之后规定的基本养老金待遇分为两部分。一是基础养老金，以社会平均工资和本人缴费工资的平均值为基数，每缴费1年计发1个百分点，即缴费年限越长，待遇水平越高。二是个人账户养老金，累计历年个人缴费的本息，除以规定的计发月数。从规定中可以看到，同样年龄退休的，计发月数相同，缴费越多待遇水平越高;而同样个人账户积累的，退休越晚，待遇水平越高。这就由以往的“最终工资”的一定比例分档计发退休费，改为主要按照本人历年缴费多少、缴费期长短来计算养老金标准，能够与个人的贡献程度相连接。这种规定方法不仅更加公平，而且带有激励性。第三，改革的一个突破便是实现基本养老金待遇的调整，更加强调制度的公平性。改革之后，机关事业单位退休人员待遇调整不再与同职级在职职工增长工资直接挂钩，而是与企业退休人员以及城乡老年居民基本养老待遇调整统筹考虑。这是一个重大变革，有利于避免相互攀比，逐步建立起兼顾各类人员的养老保障待遇调整机制。第四，改革提倡建立职业年金制度。职业年金在机关事业单位实施，资金来源由两部分构成：单位按工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费，两部分资金构成的职业年金基本都实行个人账户管理。工作人员退休时，依据其职业年金积累情况和相关约定按月领取职业年金待遇。这有利于构建多层次养老保险体系，优化机关事业单位退休人员养老待遇结构。

（三）注重改革实效，设置过渡期并区分“老人”“中人”和“新人”

此外，《关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》还强调待遇的衔接政策，特别设置了10年过渡期。总的原则是“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”。对于改革前已退休的人员，他们原待遇维持不变，并参加今后的待遇调整。对于改革后新参加工作的人员，他们在未来退休时，基本养老金为基础养老金与个人账户养老金两部分之和。改革前参加工作、改革后退休的人员，是目前数量最大的群体，对他们逐步过渡的政策，主要是两条：一是他们在改革前的没有实行个人缴费的工作年限确定为“视同缴费年限”，将来退休时在发给基础养老金和个人账户养老金的同时，再依据视同缴费年限长短等因素发给过渡性养老金。二是设定一定期间的过渡期，在过渡期内实行养老待遇的新老计发办法对比，保低限高，如此，基本可以保证原有的待遇水平不降低。随着“中人”逐渐退休、“新人”越来越多，过渡性的政策安排逐步弱化，新制度逐渐居于主体地位，体现了平稳过渡的改革方针。

总之，我国事业单位社会保险改革经过前期试点，到如今的整体推进，已经取得了积极的成效。在执行国家相关政策的同时，也有必要仔细研究其中可能存在的问题或者未来将产生的不利影响。总体上，需进一步厘清事业单位社会保险改革过程中的突出问题，积极应对并有针对性地加以解决，在保持现有制度模式框架的基础上，尽快出台相关细则及指导意见，并及时调整完善我国事业单位社会保险制度，构建更加公平、可持续的社会保障制度。

（作者简介：陈诚诚，清华大学公共管理学院，博士后;俞贺楠，中国劳动保障科学研究院助理研究员，博士）