农村“三权”抵押工作的争议及对策

周星宇

“三权”抵押融资是近年来农村金融改革中产生的新生事物，作为农村金融的新形式，在探索初期，存在着合法性、社会稳定、风险控制等方面的争议，建议通过法律法规的健全、农村土地确权工作的全面完成和提高资产评估的准确性来予以完善。

“三权”抵押的概念

农村居民房屋产权抵押贷款、农村土地承包经营权抵押贷款、农村林权抵押贷款简称农村“三权”抵押贷款。农村三权抵押的对象主要是农户、农村中小企业及农业专业合作社，抵押人通过抵押获取的贷款主要用于发展种植业、养殖业、林业、渔业、农副产品加工、流通等农业产业化项目以满足农业产前、产中、产后服务支农资金需求。

“三权”抵押的争议

虽然多个省（市、区）不同程度地探索着农村“三权”抵押融资，并取得了一系列成果，积累了一些经验，但对这一做法的争议一直没有停止过。

合法性争议

土地承包经营权与农房产权。我国法律明确规定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押（相关规定主要体现在《物权法》第184条和《担保法》第37条）。在上述基础上，法律还规定了除外的情形，即《农村土地承包法》在第49条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”《担保法》第34条第（五）款中也规定：‘抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权”。也就是说，“家庭承包方”以土地承包经营权抵押的行为是无效的。至于农房，按照“房地一体主义”，农房的抵押必然触及农村宅基地抵押流转这一敏感问题，而法律又明确规定宅基地是不能用于抵押的。因此，土地承包经营权与农房产权在法律上大多不能作为有效抵押物到金融机构抵押贷款。

林权。依据《农村土地承包法》（第49条）、《担保法》（第34条第（五）款）以及《森林资源资产抵押登记办法》（第3条）的有关规定，我国目前对以林权抵押这一担保融资方式限制还是比较严格的：只有通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的林地，在经过依法登记取得林权证并经发包方同意的情况下，才能抵押；以家庭承包方式取得的林地使用权，法律明确禁止设定抵押；以林木作为抵押物的，原则上也必须是经济林，生态公益林除外。

农村“三权”抵押面临着诸多法律风险，这是金融机构不愿涉足其中的重要原因之一。金融机构如果接受“三权”抵押进行放贷，一旦产生坏账，如何在发生法律风险时有效保障抵押权的实现，是“三权”抵押产生争议的焦点所在。

社会稳定因素争议

一些专家、学者从社会层面考虑，认为耕地、宅基地是一种特殊的用益物权，具备集体经济组织的身份性和社会保障功能，涉及到全国农民的“安身立命”问题。如果允许农民将其抵押和转让，这在中国农村社会保障体系尚未全面建立的情况下，农民一旦出现贷款偿还困难，将失去稳定居住地，会导致农民流离失所，影响社会稳定。

风险控制争议

针对“三权”抵押融资的争论还集中在其风险控制方面。“三权”的特殊性、农业的弱质性，在发展农村信贷业务的同时，信贷风险也不断得到了凸显。发展“三权”抵押，一旦农民违约无法偿还贷款时，金融机构按照信贷合同应收回农民的土地。但如果土地无法变现，金融机构将蒙受巨大损失。由于目前各地试点推进的“三权”抵押工作多为政府扶持，农民也普遍对贷款风险认识不足，容易出现农民的道德风险问题。

破解“三权”抵押的争议相关建议

“三权”抵押融资为农村巨大的资金缺口开辟了新的融资渠道，使农村资源得到有效盘活。为在实践中探索出农村金融创新的新途径，建议从破除法律障碍、试点先行、完善土地确权、做好资产评估几个方面进行完善。

破除法律障碍。中国人民大学农村金融研究所常务副所长马九杰于2011年在《中国农村金融》撰文称，“三权”抵押亟须立法。西南政法大学教授刘俊早在2007就撰文针对土地承包经营权性质问题进行探讨，他认为：土地承包经营权的保障性和物权性，无论是制度基础、价值理念，还是基本规则，都是相互对立的。一方面把土地承包经营权视为物权，规定其可以流转，另一方面又考虑到土地对农民的基本保障功能，对其流转设立种种限制；既规定土地承包经营权可以流转，又规定土地承包经营权不可抵押。流转的结果是承包人现实地失去承包土地而抵押的结果仅仅是承包人有失去承包土地的可能，在法律上允许土地承包经营权的流转却不允许抵押的规定很难自圆其说。因此，修订《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等法律规定，解除农村金融交易的束缚刻不容缓。农村“三权”作为农民所拥有的产权资本必须破除不合理的限制，才能发挥其应有的融资性功能。

明确方向，先行先试。虽然“三权”抵押融资面临着诸多法律限制，但其中有关林权抵押融资的相关政策法规较为完善。针对林权抵押，中国人民银行专门下发了《人民银行、财政部、银监会、保监会、林业局关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》，要求“在已实行集体林权制度改革的地区，各银行业金融机构要积极开办林权抵押贷款，扩大林农贷款覆盖面。”林权抵押工作在全国范围内都在有序开展。建议试点地区的“三权”抵押融资工作可先从林权的抵押开始试点，“三权”抵押的对象也可先从农民专业合作社开始尝试。与单个农户相比，农民专业合作社的市场竞争能力、抵御风险能力都大大增强，盈利能力、还款能力也相应提高，有利于“三权抵押贷款的良性运营。

“三权”的确权工作是基础。权属清晰是开展农村“三权”抵押融资的基础。林权抵押之所以开展的比较广泛、运作也比较规范，和林权制度改革后的产权明晰密不可分。根据国家林业局的资料，目前集体林权制度改革已基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，确权率和发证率都已达到并超过了95%。目前土地确权工作已在全国范围内展开，但目前农房的确权仍由个别地区自行试点，全国范围内没有统一推进。

做好“三权”资产的评估。从金融机构的角度而言，抵押品的价值必须易于评估，这样才可以确定贷款额度。农房受区位、交通、房屋用材等因素影响；林权受森林类型、生产周期等因素影响；土地承包经营权受地块大小、土地墒情等因素影响，评估标准难以确定。另外，目前尚无专业农房、林权、土地经营权等“三权”的评估机构和评估人员，没有相对独立的评估价值作参照，实际价值难以合理确定。由谁评估，怎么评估，都没有统一的标准。价值无法评估，贷款也就无从发放，这使得“三权”抵押融资在实际操作中遇到了困难。建议成立专门的“三权”价值评估机构，并制定详细的评估细则和办法。抵押人、抵押权人、担保人对“三权”资产抵押价值认定一致的，可不进行评估；价值认定有异议的，应当进行评估。