浅谈PPP模式对商业银行的机遇与挑战

方袁　陈竹　刁姝丽

摘要：近年来，为解决地方政府负债过高问题，我国大力推广PPP模式开展城市基础设施项目建设，但是由于PPP模式在我国起步较晚，作为提供资金的商业银行对该模式的认识存在一定的不足，推行方式还处于探索过程中，导致实施效果不明显。PPP模式给商业银行带来了发展机遇的同时，也带来了需要商业银行变革业务发展模式，加强风险管控的挑战，文章从介绍PPP模式定义和特点出发，对商业银行的机遇与挑战进行了分析。

关键字：商业银行；PPP模式；机遇；挑战

一、PPP模式定义

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。

二、PPP模式的特点

（一）降低了政府负债

在传统模式中，地方政府大多采取发行债券、银行贷款等方式进行融资，开展基础设施建设，在该模式下，地方政府债务较高，并且要完全承担债务的偿还责任。在PPP模式中，主要由政府与私人组织成立的项目公司来进行融资、承担偿还责任，因此PPP模式的推广可以有力降低政府负债。

（二）政府职能发生转变

在传统基础建设模式中，政府承担的是决策、投资角色，发挥的是完全主导作用，而在PPP模式下，政府作为一个普通的参与者，角色为合作者和监督者，按照契约精神履责，因此职能发生较大改变。

（三）投资主体多元化

在传统模式下，投资主体主要为政府，资金来源于财政拔款、政府融资，但在PPP模式下，私营部门可以进入这些项目，参与项目投资、建设、运营。私营部门的进入改变了政府部门作为单一投资主体的局面，有效降低了政府负债，同时，私营组织的参与，能够推动项目方案的完善，带来优秀的管理理念和经验，提高办事效率，提升管理水平。

（四）提供高质量服务

公私合营模式，一方面可以解决政府部门效率低下，流程繁琐的问题，另一方面由于政府机构的参与，可以使项目公司比民间机构更容易获得政策支持，因此公私合营模式，可以有效发挥地方政府和民间组织的长处，达到优势互补，弥补对方的不足，使合作双方更容易达到共赢的目标，并为公众提供高质量的服务。

（五）风险共担

与传统模式不同，PPP模式下项目的各方参与者共同分担项目运营的风险，政府不需要承担兜底责任，同时由于政府在项目运营过程中分担了部分风险，使私营部门的风险得到了降低，提高了项目融资成功的可能性，有利于降低融资成本和项目的运营。

三、PPP模式运用流程

（一）确定项目实施方案

一般是地方政府作为项目发起人，根据地方城市建设发展需要，制定公共基础设施建设计划，确定项目实施方案。

（二）选择合作伙伴

为推动方案的实施，政府一般会选择一些具有相关行业丰富经验，资质较高、实力较强的大型企业、上市公司作为合作伙伴，推动项目的实施。例如，2014年6月，抚顺市政府就引入五矿信托，中建一局（集团）有限公司签订《沈抚新城政府购买服务合作框架协议》，开展沈抚新城基础设施建设。

（三）成立项目公司

由政府和合作公司共同合作成立项目公司SPC（Special Purpose Company）来负责项目的组织实施。在选定项目的合作公司后，可以由代表政府出资的地方政府融资平台公司和选定的项目合作公司共同出资发起成立独立的公司，作为业主负责项目的建设和日后经营管理。在沈抚新城基础设施建设项目中，政府以特许权协议为基础，由沈抚新城管委会、五矿信托、中建一局共同注资成立项目公司。

（四）签订特许经营协议

政府与项目公司签署特许经营协议，赋予项目公司特许开发经营权，由项目公司取代政府负责项目的融资、建设与经营。项目的资金主要来源于政府的财政预算拨款、项目合作公司的出资以及项目公司向银行的贷款。沈抚新城基础设施建设项目中，沈抚新城管委会与五矿信托、中建一局签署合作协议，中建一局将获得沈抚新城抚顺区域内的安置房建设及电力、供热、道路、桥梁等基础设施建设项目的施工总承包权，政府将对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

（五）项目建设

在项目建设阶段，项目公司根据特许权协议的规定，按照工期、技术和质量等方面的要求，负责项目的设计规划和施工建设，与此同时资金的各投入方，包括金融机构要按照计划及时投入建设需要资金，以保证建设进度，促进项目及时完工。

四、PPP模式给商业银行带来的机遇

（一）带来更多贷款客户

PPP模式的推广在推动道路、桥梁、供水等基础设施建设的同时，有利于解决政府负债问题，这势必极大提高地方政府的参与积极性，推动地方政府加快基础设施建设步伐。而从目前来看，商业银行仍将是PPP模式的主要融资来源，因此PPP模式的推广将会为商业银行带来更多贷款客户，提供更多业务发展机会。

（二）带来更多的业务机会

除了传统信贷业务外，PPP模式的推广应用可以为商业银行带来包括投行、融资租赁、债券等在内的多元化的融资服务咨询，也带来包括结算、账户管理、存款、国际结算（收付汇、信用证、保函）、财务顾问等在内的基础服务，提高商业银行的收益。

（三）有利于商业银行产品的创新

和传统基础设施建设融资模式相比，PPP模式期限长、规模大、结构复杂、多涉及公共利益，在该模式下商业银行的融资主体是项目公司，不再是地方政府融资平台，还款来源为经营收入，而不是财税收入或土地出让收入，担保方式不再是政府全额提供土地抵押或关联担保，而以项目公司的资产、权利为主。为适应融资模式的变化，更好的开展业务，商业银行会完善业务品种，创新业务模式，包括放宽贷款期限、实行特许经营权和购买服务协议预期收益质押等方式。

（四）有利于商业银行竞争力的提升

PPP项目融资模式是近几年才发展起来的一种新型融资模式，目前在我国仍处于起步阶段，而PPP模式的运作采用项目特许经营权的方式，进行结构融资、项目融资，商业银行为更好的开展PPP模式业务，会加强财务、技术、法律等复合型人才的培养，建立健全相关管理制度，因此PPP模式的推广，有利于提高商业银行的经营管理水平，提升竞争力。

五、PPP模式给商业银行带来的挑战

（一）政府融资平台类客户将大幅减少

受国发〔2014〕43号文件的影响，政府融资平台类公司的融资能力大幅下降，体现在一方面政府将发行政府债，对存量贷款进行置换，并将一部分盘活的存量资金用于提前偿还银行贷款，另一方面，受限于政府债务规模控制和融资平台公司剥离，政府公益类项目中对银行贷款的需求将会减少，这将导致部分政府融资平台公司优质客户随之减少，对商业银行业务的开展存在一定的不利影响。

（二）需要加强风险管控能力

与传统基础设施项目融资方式不同，PPP模式项目参与方多、周期长、融资金额大，政府不承担兜底责任，这就要求商业银行加强风险管控能力。在信用风险上，要关注项目公司自身的建设周期、营运能力，项目其他参与方履约程度，担保情况；在操作合规风险上，要关注商业银行与各方签署的合同文本的合规性、法律效力；在政治风险上，要关注外部环境的变化、政策调整或者预算的大幅度超支等因素；在声誉风险上，要关注项目价格是否过高而产生的消费者阻力，导致项目参与各方声誉的影响。

（三）需要建立健全制度体系

健全的制度环境是商业银行开展PPP模式业务的基础，PPP模式涉及担保、合同、特许权等诸多方面，内容复杂，文件繁多。作为项目资金的提供方之一，商业银行要研究一套执行PPP项目的规范化、标准化交易流程，提高可操作性，降低商业银行的风险，提高商业银行的收益。

（四）商业银行需对现有贷款政策进行调整

PPP模式在运营时以成立的项目公司为主体，且大多与政府所授予的特许经营权相匹配，这类项目一般与城市公共基础设施有关，运营时间长，且项目公司一般成立时间较短，资产规模小，在短期内难以体现盈利，政府不需要承担兜底责任。因此，PPP模式下的项目贷款，与传统的平台贷款差异很大，与银行原有贷款审核条件也不完全匹配，这就要求商业银行应及时调整现有贷款政策。

（五）需要加强人才的培养

PPP项目融资模式涉及领域较多，需要商业银行具备金融、财务、法律技术等专业人才，因此商业银行要加强人才的培养。一方面可以委派业务骨干到国外先进商业银行参与实践和进行理论学习，通过国外的先进理论和成功经验来提高商业银行PPP模式业务的研究和开展；另一方面积极引进具有PPP模式业务经验的人才，提供具有一定竞争力的薪酬待遇和晋升通道，并加强商业银行内部业务人才的培训，提高商业银行的人才竞争力。

（六）需要创新业务发展模式

PPP项目融资运作周期长，贷款偿还以未来现金流为抵押，贷款主要依靠自身资产为抵押，商业银行对项目资产以外的其他资产无追索权或有限追索权，这对商业银行传统的风险缓释措施和控制方法提出了挑战，迫切需要银行加强业务创新，在项目管理、抵押担保措施、业务经营模式方面进行研究，以适应PPP项目发展的需要。

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（作者单位：贵阳银行成都分行）