肥西县社会组织发展现状及对策研究

曹群媛

[中图分类号] F323.3 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2015）11-0017-02

伴随着新型城镇化的发展，提高公共服务水平迫在眉睫。社会组织作为基层公共服务的重要提供者和参与者，其作用越来越重要。“社会组织”是指不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的一类组织。现代公共管理学理论实践显示非政府组织能有效弥补“政府失灵”、“市场失灵”。时代的进步和社会的转型迫切需要加强对社会组织的扶持。国家“十二五”规划在社会建设和社会管理创新中赋予了社会组织相应的角色、任务。党的十八大报告指出，“要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制” “引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。肥西县作为全国百强县，近几年的经济发展迅猛，综合实力连续6年位于安徽省科学发展一类县前列，连续4年跻身全国县域经济基本竞争力百强县；社会治理也有新思路新突破。在注重转变政府职能的同时，加大对市场和社会作用的重视。在此背景下肥西的社会组织得到了一定的发展，但也存在着诸多的问题，面临一定的发展困境。本文试从肥西社会组织发展现状入手，分析目前存在的问题，从而提出从政府层面解决的思路对策。

1 肥西县社会组织发展的现状

截止2015年7月，肥西县已登记的各级各类社会组织已发展到259个，主要包含两大类：其中社会团体114个，占44%，民办非企业单位145个，占56%。每万人平均拥有社会组织2.6个。

肥西县的社会组织目前主要有二大类即社会团体和民办非企业单位。第一类社会团体又可细分为五小类即行业协会商会，学术类社会团体，联合类社会团体，专业性社会团体和公益类社会团体如基金会、慈善组织等。第二类是经过登记管理机关正式登记的有法人资格的民办非企业单位，如各类服务中心、民办幼儿园、民办养老机构、民办诊所、职业介绍所等。这些组织都是一些不以营利为目的组织，所从事的大都是便民利民的家政服务、老年服务、医疗保健服务和再就业服务等工作，经济支撑基本上是民办公助和自我积累相结合。

伴随这社会组织的数量的增加，肥西县相应出台一系列制度加强管理，2014年10月印发《肥西县社会组织评估办法》，实施第三方评估，以此来提高社会组织的公信力，促进其自身发展。2015年随着社区在社会治理中作用的提升，肥西县对加强社区社会组织联合会的建设日益重视。于2015年5月25日出台了《关于培育发展社区社会组织的指导意见》（肥民{2015}48号），简化登记手续，实行登记与备案双轨准入制度。并确定32家 社区重点推进，并在花岗镇芮店社区召开现场观摩会，探索推进枢纽式社会组织管理服务。肥西社会组织的快速发展，在一定程度上促进了肥西的经济社会建设的发展，主要体现在以下三方面。

1.1 公益社团为公民提供了组织化、制度化的政治参与渠道和手段，从抚贫开发，慈善事业等方面积极作为，在社会上树立了良好的形象。例如，自2012年开始，顺和社区每年都会在“关爱老年人”志愿服务队的引导下举办为65岁以上老人免费提供一次全面的体检和健康指导的活动。诸如此类的社会组织的活动起到了起到了党群关系的“减压阀”、“缓冲带”和“调节器”的作用。

1.2 民办非企业单位在推动肥西县社会失业中发挥着重要的作用。民办文化体育、社会福利等机构中集中了大量的社会资金和知识性人才，他们发挥各自优势，承担了以前由政府承担的部分社会职能。成为扩大社会就业、帮助解决民生问题的重要载体和重要力量。

1.3 社会组织的专业化服务有力促进了经济的发展。在肥西，以行业协会、商会为代表的社会组织，正成为促进经济快速发展的“催化剂”、“助推器”。例如在作为肥西名片之一的苗木行业中先后就产生了肥西苗木花卉产业协会、上派镇苗木花卉协会、三岗经纪人协会、亚新苗木合作社等专业协会13个，发展团体会员100多个，个体会员4000多个。各行业协会充分发挥会员的人才优势和桥梁作用，切实帮助农户解决生产、经营、销售、运输等方面难题，推动了苗木花卉产业的持续健康发展，以三岗基地为核心的苗木花卉种植面积已超过35万亩。在苗木花卉产业协会的帮助下，全县4000多农户走上了致富路。

2 肥西县社会组织发展中存在的主要问题

2.1 社会组织的前期发展缓慢，后期对政府的依附性较强。由于缺乏西方公民社会文化方面的积淀，加上中国社会转型中的社会价值体系和道德伦理观念的冲击，社会中原有的公益观念也变得模糊，使得社会组织发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。所以在肥西县，社会组织发展前期，县级社会组织作为基层的群众自发组织，还处在起步阶段，规模还比较小，能力也相对较弱，它的地位和作用还没有被充分认识。大部分社会组织缺少政府机构的指导和扶持，多数社会组织的发展处于一种自生自灭，独立成长的被动境地。例如，在肥西登记最早的社会组织是1993年的肥西县个体民营企业协会和肥西县老年书画研究会。随后社会组织缓慢增长，1994年就只增加一家即肥西县摄影家协会，1998年增加2个，1999、2000、2001年都是一个，到2011年前，每年都不超过10个，从2011年起在政府的大力倡导和支持下，社会组织数量急剧增长（见表1），仅2015年上半年就登记社会团体20个，民办非企业8个。社会组织总数量增加到28个。其中15个是劳动力资源协会，6个是文化体育类社会组织。肥西社会组织的发展日益趋向功能服务的全面化和科学化。这说明在行政主导体制下，社会组织对政府的依附性。

2.2 社会组织发展的缺乏有力的外部支撑。当前从外部大环境来说，缺乏一部社会组织的“母法”作为法律支撑。肥西县近几年为促进社会组织的发展，虽然调整制定了一些规章制度，但有些配套的规章制度还没有跟上，诸如关于加强社会组织培育发展和监督管理工作、关于创新社会管理推动社会组织培育发展、关于政府资助和购买服务的细则的一系列规章制度还没能尽早出台。也一定程度上制约了社会组织的发展。

2.3 社会组织类型单一，服务能力较弱。总体而言，肥西县社会组织类型单一，功能不齐全，服务能力较弱。大多数社会组织是居民因为兴趣而自发产生，以满足居民业余生活和休闲娱乐为主要目的，相当一批是居民自娱自乐类型的合唱团、腰鼓队、书画协会等文体活动型社会组织，而丰富居民精神生活、提高社会凝聚力的社会组织类型还较少。在顺和社区调查中，在“您认为最需要哪些社会组织”问题时，认为需要文体活动类的占76.5%，志愿者组织的占65.3%，服务类组织的占60.2%，而维权类组织和慈善公益类组织都只占31.6%，说明居民大多倾向于发展与自己生活密切相关的社会组织，对社会组织类型的多样化发展还认识不够。

随着经济社会的快速发展，广大居民对公共服务的多样化、差异化需求越来越高，社会组织作为基层公共服务的重要提供者和参与者，面临着更多的任务和巨大的挑战。在涉及社会福利与救助、教育与医疗保健、环境保护等诸多领域，社会组织的服务品种和服务质量还有较大差距，很难满足居民的需求。此外，其服务体系也不完备、服务手段相对滞后，社会组织的建设资金来源单一，活动经费不足，这些因素从很大程度上影响了功能和作用的发挥。

2.4 自身的能力建设不足，社会公信力不高

社会组织的发展由于自身建设能力不足导致其社会公信力不高。从肥西县2014年度评估结果可窥见一斑。2014年肥西县总共只有46家社会组织参加了评估，达到3A级以上的不足20家，不合格的5家。评估结果说明社会组织制度建设方面，社会组织中只有近三分之一有成文的管理制度，有明确的行动规范和服务承诺的不到五分之一。因为一半多社会组织没有成文的管理制度，没有明确的服务承诺和行动规范，这样就使得它们不能得到广大居民的认同，也影响了社会组织自身的发展。

同时肥西县的很多社会组织由于没有专职的管理者，组织成员的主观意识不明确，工作随意性大。由于缺乏统一的内部制约机制和外部监督机制，导致社会组织中甚至会发生以权谋私、贪赃枉法的现象。破坏了社会组织的公信力，造成群众基础的瓦解，给社会组织带来了不利的影响，导致社会组织的发展的困境。

3 从政府层面加快推进肥西县社会组织发展的政策建议

3.1 转变认识、科学扶持

首先，要认识到社会组织的建设已从过去的控制性管理向服务型管理转变，要充分认识到社会组织根本目的是为了满足居民的需要，是解决市场失灵与政府失灵的有效路径，能做政府想做又做不好的事情。只有正确认识社会组织的角色和功能，转变怕社会组织出乱子，给政府制造矛盾的思维，才能更好地制定有利于社会组织的培育和发展的政策，在实际中要敢于而且善于放权，既大力扶持又不过分干涉，才能更好地促进社会组织的健康发展。

3.2 加强制度建设，完善社会组织发展的外部环境

政府应从完善社会组织的外部环境入手，进一步完善社会组织的法律制度与管理，从而为政府、市场和社会组织划分一天法律上的界限，保障社会合作中免收权力与市场的过分干扰，真正构建起政府与社会组织共赢发展的新平台，使其全方位、多层次地参与社会的管理和发展。

就肥西而言，已经出台的《肥西县社会组织评估管理办法》、《关于培育发展社区社会组织的指导意见》（肥民〔2015〕48号）等制度已经取得了一定实效。下一步还应从全面指导社会组织的发展的角度出发，尽快出台《肥西县培育和发展社会组织的规定》文件，同时还应制定一系列的细化措施促进社会组织的发展，为社会组织建设提供良好的法律环境。

在完善法律制度的同时，政府还应制定促进社会组织发展的优惠政策。可从资金上加大扶持力度，如将部分承担政府转移公共服务功能的社会组织作为重要的财政支出项目，从税收上优惠、人员社会保障上细化等方面制定一系列优惠政策，为提供社会组织宽松优厚的外部发展环境。鼓励社会组织全方位、多层次地参与到社会管理中来，从而推动社会组织多样化发展。

3.3 加强引导，加大项目化运作力度

针对肥西目前社会组织类型单一，功能不强的实际，政府应改变过去只重视其数量发展，不重视质量的思维方式，要可从政策层面拓展社会组织的“增量”。所谓“增量”，是指加入到社会组织领域的新观念、新机构、新资源和新人才。这方面肥西可 借鉴先发地区的经验。例如2006年，恩派公益组织首创“公益孵化器”概念，上海的屋里厢社区服务中心等机构将该模式推广复制到上海、四川等地的二十多个城乡社区中心，其大力倡导企业社会责任（CSR）理念，促成了大量企业公益资源流入草根组织。肥西县应借鉴上海等地的先进经验，利用品牌建设使品牌成为社会组织发展的有效载体，争取建设社会组织培育孵化园项目，通过政府投资进行项目建设，为培育发展更多样化的社会组织、全方位多层次发挥社会组织的作用提供支持与帮助。

3.4 创新社会组织管理，提升社会组织的能力和公信力

政府应不断创新对社会组织管理的方式，从管理的规范化入手，加强指导，督促各类社会组织制定适合自己组织特点的规章制度。首先要做好评估、备案等工作，建立社会组织第三方评估机制，开展年度社会组织等级评估工作，推进肥西社会组织规范化建设。并通过每年开展“十佳社会组织”评选活动来激发组织活力，提升社会组织的知晓率和诚信度。肥西县2014年首届“十佳社会组织”的评选，肥西县花木协会等十家社会脱颖而出，大大扩大了这些社会组织的影响力。同时为了帮助加强其自身队伍的建设，肥西县在从2013年起，每年都在县委党校举办全县社会组织负责人约300人的培训班，提升社会组织建设质量和服务经济社会建设的能力。新时期更要发挥社区社会组织联合会这类枢纽型组织的作用，培育各类社区社会组织，并对它们进行分类指导。还可以组织开展以社会组织冠名、协办的体育比赛。来宣传扩大社会组织的影响力。肥西县民政局2015年下半年工作计划就列有此项。

社会组织建设与管理，是当前社会管理创新的着力点和重要突破口，也是社会良性运行和协调发展的重要外部条件，面对社会组织的蓬勃发展，肥西县政府应顺应时代发展的要求，从政府层面加强对社会组织的培育扶持。只要转变了认识，抓住制度建设这个根本，创新社会组织的管理模式，加大项目化运作力度，最终一定会促进肥西县社会组织步入全面发展和大幅提升的时代。