从英国电视法与Ofcom探中国传媒管制体制

兰俊

摘 要：自20世纪20年代英国初建公共广播体制后，在以领先于世界广播电视的目标引领下，英国先后推出《1990年广播电视法》《1996年广播电视法》以及《2003年通信法》，通过一系列广电法，平稳、渐进地放松传媒管制。同时，作为欧洲表现最佳、最具前瞻性的管制机构，英国电信监管机构Ofcom也给中国独立监管机构建立的可能性提供了一个思考角度。中国广电媒介政府管制应该将放松管制作为未来改革的基点;分清广电媒介商业与公共的独立性质;同时循序渐进地建立独立于行政部门的媒介监管机构。

关键词：英国电视法;Ofcom;传媒体制;放宽限制;独立监管机构

中图分类号：G220 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2015）03-0035-03

进入21世纪，随着广播电视数字技术大幅提升，信息实现了全球共享。同时，经济全球化带来的影响使得各国家传媒业竞争愈趋激烈。如何在全球广播电视行业成功生存并发展成行业翘楚，是各个国家未来广电发展道路上亟待解决的问题。作为世界电视大国与最大电视节目出口国家之一的英国，早在20世纪90年代便开始通过立法对广播电视进行逐步改革。以《1990年广播电视法案》《1996年广播电视法案》与《2003年通信法》等一系列广电法逐步对国家公共广播电视进行改革，其改革的平稳性、渐进性，对其他国家广电改革的基调具有深刻意义。

一、英国广播电视法系列

（一）《1990年广播电视法案》

20世纪80年代，英国商业地面电视和地方广播运营的法律依据是基于《1980年广播电视法案》和《1981年广播电视法案》的。随后，英国颁布《1990年广播电视法案》，废止了1981年和1984年的广播电视法。它的调整范围是英国的商业广播电视，其主要内容主要表现在以下几个方面：在管理机构方面，根据该法建立了两个新的机构——独立电视委员会（ITC）和无线广播局（RA），取代了原来的独立广播局和有线电视管理局;而执照制度上，原来的契约管理制度被执照制度所代替，每一种执照的颁发都对违规者做了相应的处罚规定。每一种服务的执照都通过竞标，颁发给最高出价人;在传输制度方面，原独立广播局负责的商业广播传输职能，改由独立的公司——全国传播有限公司负责[1]。《1990年广播电视法案》开启了英国广播电视系列改革的序幕。总的来说，该法主要针对商业广播电视进行改革，突出体现了其对经济与市场的关注，并为新竞争压力下商业电视的发展提供了基础法律保障。它提出并树立消费者主权的观念，引入媒体相互竞争机制，以期打破广播电视行业中的垄断，进一步开发广播电视市场，给消费者提供更多样化的选择。

（二）《1996年广播电视法案》

在以“解放英国的广播电视业，使其成为21世纪世界的领袖”为宗旨的前提下，英国政府于1996年颁布《1996年广播电视法》。其最主要的内容是放宽《1990年广播电视法案》中有关媒体所有权的限制，以及建立英国数字地面广播的管理机构。法案有关条款的建议发布在1995年的两个文件中。其中第一个文件，即绿皮书，主要涉及媒体所有权，第二个文件主要涉及数字电视管理机构。广播电视法案修正案草案于1995年11月公布，1996年7月24日获皇家同意。涉及广播电视法案的大部分条款于1996年8月13日公布实施[2]。

新法律希望诠释的事物与目标，其要点在1995年绿皮书《媒体所有权》中有大致描述：政府有责任为消费者促进传媒的多样性和可选择的机会，并为整个行业的发展构架一个良好机制，主要目标是保护来源、信息多样性和编辑多元性，并营造一种环境，使媒体人能够充分利用市场。而现有传媒所有权的管制体制缺乏一种灵活性，来促使传媒公司充分利用新技术所提供的机会。

因此，政府决定，除了一般规章外，管制传媒所有权的特殊规章也有其存在理由，并促使现有传媒与跨媒体所有权自由化。法案中的关键事项乃是：促进传媒多样性，适应行业成功的经济发展。其中蕴含的政策目标主要可以概括为两大点：1.社会政治目标（诸如促进传媒多样化），2.经济目标（诸如保护竞争、促进效率、鼓励英国传媒公司到国际上去竞争）。

（三）《2003年通信法》

《2003年通信法》是英国广播电视解禁过程中，距今较近的一个阶段性标志。新世纪到来，通信产业与传媒产业联系更加紧密，新通信法意在此加强政府管理职能的新形势前提下更进一步放松管制，以期促进相互竞争，同时重新定义并保证公共服务。

在2003年法案的制定中，英国的当权者已经明确地感受到了技术的进步和观众、用户期望的改变，因而要求规制进行改变。因此，为了应对未来的不确定性，要创建一个灵活的框架，由一个密切关注的组织对其进行监管。在对法案政策框架的描述中，英国执权者明确指出要“简化规制框架”[3]。同时，考虑到公共利益的实现，英国政府对公共广播电视提供公共服务的地位仍从立法上加以保障，然而英国传媒产业的整体环境却是打破了公共广播电视以往的垄断地位，市场更加自由化，各种管制逐步放宽甚至消除。“在单个媒体市场中，法案建议表现为充分的自由化、废除对拥有一家以上国有电视或广播服务所有权的限制。[4]”这比1990和1996年广播电视法案，在媒体所有权政策上更加放松管制。与1990年广播电视法案相比较，2003年通信法将允许报纸经营者进入全国和地方广播电台市场以及第5频道（C5），为投资和发展创造更多新的机会。

二、中国现代传媒管制体制建构分析

在传统与变革的冲突中，走互相融合的道路，这是英国广播电视文化模式的显著特色。这种方式又以和缓、平稳、渐进为主要特色。研究英国放松管制政策的理论依据等问题，探索广播电视的发展规律，能为我们研究传媒业管理体制宏观改革提供一条有效途径。因此，对英国广电传媒业相关法律与机构的研究对中国广电传媒业发展有重要的参考价值。

（一）放松管制——广电媒介政府管制改革的基点

未来政府对媒介管制的制度逻辑应该建立在社会主义市场经济体制基础上。管制的目的是通过经济和法规形式的手段，一方面弥补媒介市场出现的无序竞争，另一方面继续实现媒介为“政治稳定”和“经济建设”所负有的政策目标[5]。许多理论研究表明，国家管制职能的履行、调节与适时转换对于传媒产业的健康发展至关重要，英国的广电相关律法改革也证明了这一点。国家对广电传媒的管制改革一定是建立在该产业的发展现状基础上的。近年来，中国广播电信业发展非常迅速，技术更新发生质的转变，这就要求政府进行相应的管制改革。

基于中国社会主义现实政治经济环境，改革的方式应在管制放松过程之中进行制度创新。中国广电媒介与英国广电传媒业不同，有着区别于国际主流社会所谓的广电媒介产业的“异质结构”，受制于中国特殊的政治经济制度环境的影响，因此，对于中国广电媒介管制政策的改革应通过变革逐渐转轨，形成制度创新。而从一定意义上说，中国又可以从英国的国际经验中得到很好的借鉴。政府应该放松对广电媒介的管制。通过政府的资金注入、政策出台，促进传媒产业相关组织、机构合理竞争，提升企业自身质量。同时，通过法律法规保证媒介经营者的合法经营行为与合法权益。

（二）独立监管——广电媒介政府管制机构建构的可能

近几年，大众对建立独立监管机构的呼声越来越高，如何对传媒业进行独立监管、制定法律规章等，以便确保管制机构对整个传媒网络的高效调控是亟待解决的问题。

长期以来，公众对于中国电信业监管机构体制改革问题就有广泛讨论，其中尤以如何提升监管机构独立性最为迫切。自美国FCC的独立管制委员会成立以后，大多建议是否可以考虑在中国建立类似通信传播委员会的监管机构。而英国Ofcom成立后，又为中国电信监管机构改革提供了一个新的改革方向。但事实上，无论美国FCC亦或是英国Ofcom，其监管机构下的政府体制问题均与中国大相径庭。

1.英国Ofcom（英国电信传播监管机构）

英国的电信传播监管机构Ofcom，即“通讯传播办公室”。2002年，英国颁布《Ofcom组织法》，整合了英国原电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、广播标准委员会五个机构的职能，成立Ofcom，监管范围涵盖电信、无线通讯、电视和广播等所有通讯传播领域[7]。

Ofcom的性质属“公事业”，在内部组织和运作上均具有高度的自主权， 英国政府无权干涉Ofcom的监管工作，它的工作人员也并非公务员身份。作为自主性公共体，Ofcom具有的是法人资格，采用的是类似公司治理的管理模式，与传统的行政机关和常见的监管机构的组织设计相去甚远[7]。而反观中国，宪政框架和政治文化决定了我们无法在现阶段实施脱离“事业单位”的高度独立监管机构。高度独立就需要高度的问责体制，因此就要求基于完善立法与司法问责法制大环境下，对各方权利进行制衡，以保证监管机构与广电媒体以及政府之间的稳定，而这样完善的条件要求在立法尚未健全的中国很难实现。

2.行政独立监管机构与“广监会”

在中国，理想的独立监管机构形态应该是独立于行政，而直接隶属于国务院的广电媒介监管机构。它不属于或隶属于政府的某个行政部门，而是一种特设机构。这种特设监管机构并不受制于政府行政部门，而是独立对广电媒介进行管制。例如针对市场需求向传媒机构发放各种许可证，行政部门无法对其进行管制干预。监管机构的各种资金支持来自国务院。然而现实情况是，在我国，国务院与行政机构并非是完全独立制衡，如要建立隶属国务院、独立行政的监管机构就必须对中国现有行政体制进行调整，这是一个非常漫长的过程。因此完全独立于行政的管制机构不太现实，而且完全独立于也并不一定就是有利无弊。事实上，某一产业的产业政策与监管政策往往也是彼此纠缠，很难完全独立分开。作为缓和，我国最终建立的独立机构可以是相对独立的，即部分独立于行政部门。这种部分独立是在大方向上独立制定政策、颁布相关法律条例，而特定情况下则需要与综合部委协调。如仿照中国银监会、保监会、证监会和电监会等机构设置“媒监会”。在这种情况下，当作为“事业单位”的“媒监会”与行政发生冲突时必然会出现公信力下降等情况，但就目前来说，这并不失为“过渡”独立监管机构的一个可考虑方面。

（三）商业与公共——广电媒介的独立性质

在市场经济环境下，随着知识经济与相关文化产业的加速发展，行业对于文化体制，尤其是传媒体制的改革的要求日趋强烈。当下“事业单位，企业管理”的传媒体制，虽然在一定时期使得传媒企业在一定程度上弥补了国家对传媒财政拨款的不足，改善了传媒的经济窘境，但现今已经成为制约传媒产业化发展的障碍，传媒的集团化仅停留在企业整合的表面，而并没有在体制管理与发展方式上取得长足进步，跨行业、跨地区经营陷入困境。

在市场经济条件下，政府和市场是电视产品的两种提供方式，因为电视产品具有准公共产品的经济性质。越接近纯公共产品，越需要由政府来提供，因为市场存在失灵;越接近私人产品，越需要由市场来提供，因为它有自我调节的功能。具体地说，从英国的经验看，电视媒介可以分为两种，公共性质的广播电视媒介和商业性质的广播电视媒介[8]。

与时俱进是推动我国传媒业发展的核心理念之一。我们是否可以考虑在中国特殊的国情体制下，在市场经济的条件下，实行“两种道路”——建立在市场基础上的商业电视媒介和建立在政府基础上的公共电视媒介并存，两者分离发展，共谋进步。

三、总 结

放松管制的目的就是让市场更加充分地竞争。中国广播电视的日趋市场化也要求政府进行管制改革。而怎样在市场经济基本原则下对广电业进行合理管制改制，是现代经济下政策制定者亟待解决的问题。而改革过程中如何掌握“度”，对其进行深刻、全面考量是值得我们全方位思考的问题。因此，无论是技术上还是体制、政策上，传媒产业的改革不是朝夕能够解决的问题，需要我们在广电管制改革上不断摸索前进。

参考文献：

[1]夏轶锴.放松管制+市场竞争——1990年、1996年《广播电视法案》及2003年《通信法》影响英国公共广播电视发展的理论分析[D].上海大学，2006.

[2]（英）基里安·多伊尔.英国《1996年广播电视法》分析[M].媒体所有权，2002

[3]曾海芳.管制、放松与整合——透视当前英国广播电视政策的改革[J].新闻记者，2007（10）.

[4]马庆平.中外广播电视法规比较[M].北京：经济管理出版社，2005.

[5]茅铭晨.政府管制理论研究综述[J].管理世界，2007（2）.

[6]王如.英国Ofcom监管 铁腕与开放并举[J].通信世界，2009（13）.

[7]刘孔中，王红霞.电信监管机构建制的类型化研究——兼论中国电信监管机构改革的理想与路径[J].经济法论丛，2009（2）.

[8]刘景洪，王欣等.英国媒体所有权的集中与规制演变[J].传媒，2013（3）.

[责任编辑：传馨]